一、背景

根据《广东省自然资源厅关于做好2023年国有建设用地供应计划编制和发布的通知》（粤自然资权益〔2022〕2741号）要求，各地方要严格按照省厅文件要求，认真做好辖区国有建设用地供应计划编制、发布和实行工作。供应计划于2023年3月31日前发布并同步填报土地市场动态监测与监管系统。

国有建设用地供应计划是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。随着城市化进程的加速，国有建设用地供应在政府决策、财政预算、城市规划等方面有重要影响。国有建设用地供应计划制定是否科学合理、符合规划及市场发展趋势成为了一个非常重要的问题。

通过分析近年来广东省各地方建设用地年度供应计划与实际供应情况，各地方在供应总量、结构、时序等方面均存在不同程度的差异。

二、差异产生原因

1政策因素

政府基于环保、资源保护等因素考虑，或受相关文件要求限制，制定的国有建设用地供应计划与实际需求存在差异。例如，根据《广东省人民政府办公厅关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》（粤府办﹝2021﹞39号）要求，“各地级以上市要在年度住宅用地供应计划中单列租赁住房用地，其中，广州和深圳市单列租赁住房用地占比原则上不低于10%。”因此，基于落实对保障性租赁住房的土地支撑政策，2022年部分地方在近年住宅用地市场交易萎靡的情况下，仍增加了对住宅用地的计划供应面积。且在2022年实际供应中保障性租赁住房的限制条件对开发商资金储备、资金链稳定性等方面提出要求，也在一定程度上影响了供应实现率。

2市场因素

市场参与者对市场的预期与政府的预期不一致也是导致计划与实际供应之间存在差异的原因之一。

2020-2022年，受疫情影响，市场经济下行。商住用地市场交易率有所下降，成功交易的宗地以底价成交情况居多。2023年金融市场波动加剧，股票、基金等理财产品收益下降，进一步削弱购房者经济预期，开发商谨慎投资，各地土地供应流拍现象频发。地方政府通过放出多块优质地块促销的方式，在一定程度上实现了商住用地计划供应量，但在供应时序、布局等方面仍与原计划有所差异。

区别于商住用地市场低迷情况，2022年《广东省促进工业经济平稳增长行动方案》的发布，进一步巩固了工业经济增长势头，各地先后提出“制造业当家”、“制造业立市”等方针。数字经济、先进制造业、现代服务业以及新一代信息技术、智能与新能源汽车、与健康产业等战略性新兴产业用地土地需求增大，实际供应量增加，甚至出现超额完成工业用地计划供应情况。

3管理因素

在国有建设用地供应的过程中，存在一些管理问题，一方面，审批程序繁琐、主管部门要求变化快、信息不透明等问题可能导致供应计划无法及时落实，从而导致实际供应量与计划存在差异。如2022年初三调数据启用，部分地区采用二调数据组卷的项目由于征地问题难以推进，未能在三调数据启用前完成报批，由于地类变化需重复大部分报批材料组卷工作。重复的审批流程导致计划供应宗地难以在年内完成相关用地手续，进而无法实现供应。另一方面，目前大多数国有建设用地供应计划由当地自然资源管理部门组织编制，其他相关部门参与度不够，与其他部门规划、计划的协调难以全面到位，供应结构、布局的确定更多依据申报需求，而非对国土空间规划和土地储备计划等综合考虑。

三、差异规避建议

1国有建设用地供应计划编制建议

国有建设用地供应计划编制和实施应加强与相关职能部门联系。计划编制成果除与自然资源管理部门的国土空间规划、土地储备计划等相承接外，还需与国民经济与社会发展计划、重大工程项目计划、住房建设规划、棚改计划、保障房计划等充分融合，充分衔接。

调整以历年计划供应量预测计划供应总量方式，采用实际供应量进行分析。在充分分析历年供应计划中各用途供应实行情况，尤其是上一年度实际供应情况的基础上，更好地把握供应计划的结构、布局、时序更新方向。

以弹性供应区间替代刚性指标，增强供应计划弹性和灵活性。对未纳入年度供应计划的重点产业项目用地，国家和省、市重点基础设施建设项目用地，城市补短板建设过程中的公共管理与公共服务用地和特殊用地等实施全额保障，做到应供尽供。对除上述重点项目、特殊项目等用地外的其他项目用地，在保障年度供应计划实行总量控制前提下，实行适当弹性管理。为保证供应计划指标落实到位，对未列入土地供应计划但确需用地的项目，经市政府批准后可根据实际情况进行适当调整，在土地供应计划总量内予以调剂。

建立地方供应计划管理平台，各用地单位在平台上进行用地需求申报，实现用地需求规范化管理；同时链接各宗地相关用地手续办理平台，实现一站式登记、进度办理查询及数据统计工作。供应数据同步链接省土地市场动态监测与监管系统，加强对区域土地市场的实时监管。

2国有建设用地供应计划实施建议

政府应该加强对国有建设用地供应的管理，简化审批程序，提高效率，保证信息透明。同时加强对土地市场的监管，遏制违规行为，维护市场秩序。

政府可以采取多元化的供应方式，例如，住宅用地可以通过限房价、限地价、摇号等方式供应；商业用地通过限定自持比例和自持年限等方式供应；工业用地通过限年限、先租后让、达产出让等方式供应，增加供应量，满足市场需求。也可以鼓励社会力量参与土地开发，增加土地供应量。

政府应该加强对城市规划和土地利用的管理，合理规划土地利用，避免浪费。同时加强对土地利用的监管，遏制违规行为，保障土地资源的合理利用。

结语

国有建设用地年度供应计划与实际供应之间存在差异是一个复杂的问题。政府需要加强与多部门沟通衔接，做好供应计划编制工作，使其更贴近国土空间规划、宏观经济及市场发展需求。同时，要加强对计划实施的管理，适时调整政策，采取多元化的供应方式，加强规划和管理，建立专项管理平台，实现全链条数字化管理，尽量减少供应计划和实际供应的差异。

编辑：许烨

审核人：林艳艳