一、现状形势
耕地保护,国之大者。建国以来,我国耕地保护与利用管理不断完善,尤其改革开放以来,耕地保护与利用管理的相关政策和措施持续出台,管理体系逐步丰富健全。经初步梳理,耕地保护与利用管应当前已经形成了涵盖调查监测、规划管控、用途管制、种植利用、整治修复、考核监督等的全链条管理内容体系(见图1)。
图1 耕地保护全链条内容体系示意图
近年来,耕地保护与利用相关政策空前严格,占补平衡制度改革、耕地保护与粮食安全考核、小田并大田、永久基本农田逐步全部建成高标准农田等新举措不断出台,笔者简要总结了当前耕地保护的政策形势导向,主要有:
1.敬重自然性
习总书记强调南方的责任田,还是要自己保。严格控制跨省域补充耕地规模,从严规范省域内补充耕地指标调剂管理,坚决纠正和防范利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行补充的行为,遵循耕地形成和布局的自然规律。
2.强化系统性
一方面耕地保护已经形成了涵盖调查监测等六方面的管理内容体系,另一方面当前多地在开展的耕地集中连片整治、多田套合等工作,也体现出了更为系统的思路理念,从耕地空间布局的全局出发,将耕地、永久基本农田、高标准农田建设,甚至农田种植生产、产业发展一并进行系统性的谋划,凸显了当前耕地保护越来越注重系统性。
3.突出计划性
实行以补定占,以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限,倒逼地方做好耕地各类占用的需求计划,进而做好补充耕地相关安排。
4.注重专业性
进一步明确耕地保护中自然资源、农业农村部门的职责分工,发挥各自专业所长,自然资源部门依托多年所形成的纵向管理体系以及信息化管理技术手段,侧重数量管理;农业农村部门立足土壤质量、农田建设、种植生产等专业基础,侧重耕地质量管理。
5.坚持底线性
耕地保护和粮食安全考核正式实施,与耕地卫片监测、耕地保护田长制等一道,构成了耕地保护监管的抓手体系,对于耕地保护管理形成了强力约束,对于守住耕地保护底线提供了坚实支撑。
二、思考探讨
耕地保护管理日渐体系化,改革不断深化,在此形势下,笔者基于耕地保护相关工作实践,提出如下几点思考建议,供同仁参考探讨。
1.强化规划的统筹引领作用,作为被动变主动的重要抓手
针对耕地保护系统性、计划性越来越强,耕地保护专项规划的价值会越来越显著,结合工作实践,笔者认为耕地保护专项规划有必要普遍推开,作为地方开展耕地保护的重要抓手。耕地保护专项规划可以有机串联起耕地管理中的调查监测、占补平衡、整治修复、种植利用、考核监督等各环节,使耕地保护各环节工作形成系统的整体合力、向心力,而非各自为战。耕地保护专项规划可以做好对“五量”的系统性安排,并与耕地保护管理全链条内容进行关联,这一点笔者在“关于构建耕地‘五量联保’治理模式的思考”一文中已有具体论述,详见图2。
锚定存量,严格落实耕地和永久基本农田红线;
严控减量,精准研判流出耕地时空需求;
挖掘增量,统筹补充恢复耕地时空安排;
提升质量,推进耕地集中整治区系统建设;
保障产量,健全耕地种植利用和管护运作机制。
图2 耕地“五量联保”治理模式示意图
通过耕地保护专项规划,可以为协调自然资源和农业农村等部门的工作,提供一个平台,让多部门在一本规划中共同谋划,提前协调空间用途布局安排。跳出规划看规划,耕地保护专项规划不只是停留在一张图,而是要能面向实施,尤其近3—5年的耕地各项工作安排,切实为耕地管理实施提供支撑。同时,要以动态性的思维视角,可以对规划进行定期体检评估优化调整,形成“省—市—县—镇”多层级的管理体系。
2.发挥集中整治的集成作用,联动耕地保护等多项工作
耕地集中连片整治是耕地保护进入2.0阶段的一种体现,纵向上既要完成整治区的建设,也要考虑后续的利用和运营,切实实现耕地的有效保护;横向上需要将补充耕地、高标准农田建设、全域土地整治、增减挂钩等多项工作联动起来,实现耕地相关工作在空间的集成融合落实。推进该项工作,有如下几点建议:
(1)提高工作集成的统一性
重点完善永久基本农田划定与调整、补充耕地、高标准农田建设的选址和建设等技术标准、立项—实施—验收流程,形成合可统一、分可衔接的标准和流程体系,促进耕地集中整治各项具体工作的畅通实施。
(2)全面联动耕地保护相关工作
如依托耕地保护专项规划,明确耕地集中整治区布局安排,作为全域土地综合整治中农用地整理工作的指引和依据;联动耕作层剥离土壤供需统筹管理,将集中整治工作与耕作层剥离存储再利用做好时空衔接,提高土壤资源利用率;联动种植运营方推进集中整治,衔接种植经营主体培育和管理工作,确保整治形成的连片耕地有人种、高效种等。
(3)通过机制创新,凸显集中整治的优越性
为更好地推进集中整治工作,进一步凸显出其特殊性、优惠性,如对于集中整治形成的指标在交易或价格等方面进行优先序设定,亩方越大、质量越好的优先交易或者价格更高等。
3.丰富田长制内涵界定,深度融入耕地保护管理体系
目前多地已建立了多层级的田长体系,全面进入实施阶段,田长制当前主要聚焦在巡田,发现问题,解决问题。总体来看,各地田长巡田率普遍较低,积极性有待提升,同时在耕地动态监测方面,目前已有多种信息化、数字化等途径发现问题,结合当前耕保形势来看,建议如下:
(1)深化对田长制的内涵认识和界定,不仅仅局限在巡田方面
田长制是将耕地保护的责任主体予以了明确,这对于耕地保护是一大进步,意义重大。田长是辖区内耕地管理的总长官,要考虑耕地的方方面面,因此田长除了巡田,更应该站在耕地保护整体内容上来认识和开展工作。可能当前尤其基层的田长能力还不够,但要以发展的眼光来看待,不断通过培训、实践锻炼等等,提升田长的素质能力,随着乡村振兴的不断推进,基层管理人员能力也在不断提升。
(2)联动耕地保护专项规划,探索田长+规划的网格一张图管理方式
耕地规划在空间上明确了耕地的存量、减量、增量、质量、产量等布局和时序安排,田长制则在空间上明确了责任网格区域范围,二者可以结合起来,明确各级田长在责任范围内耕地的存量、减量、增量、质量、产量等布局和时序安排,让田长全面认识和知晓责任范围内的耕地安排,跳出仅仅是做巡田的认识,促进耕地保护工作更主动更全面地谋划和推动。
(3)联动考核,探索田长制考核与耕地保护和粮食安全考核融合
目前耕地保护和粮食安全考核已正式实施,党政同责,按照考核要求,对耕地的相关考核指标还是比较细致的,这是耕地保护的终极目标。而田长制考核目前更多是对田长工作过程、结果等方面的考核,建议可以与耕地保护和粮食安全考核的终极目标关联起来,不设置成两张皮。
4.深化耕地价值内涵认识,探索建立耕地价值实现路径体系
耕地资源是人类赖以生存的宝贵资源,关乎生产、生活等多方面,其价值应该是多样的。但目前耕地体现的主要是种植所生产的作物价值,以及占补平衡指标的价值等,较为单一,建议进一步建立健全耕地多元价值的实现路径体系,如:
(1)凸显粮食安全责任价值,允许易地代保
目前各地均已落实了国土空间规划所确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务,但按照补齐原土规的任务缺口、耕地占补平衡等政策要求,多地存在易地代保的需求,而有些地方耕地潜力大,但无法实现价值变现。建议在符合相关政策要求和自然规律的前提下,适度探索推进区域内部的易地代保。
(2)体现生态价值,探索农田碳汇交易
耕地具有一定的固碳能力,生态安全价值需要挖掘体现,建议探索农田碳汇指标的交易机制,将交易所得反哺耕地整治和质量提升,以及乡村振兴等,形成良性循环。
(3)探索学问价值,尝试融入社会综合管理
耕地还具有学问价值,建议将耕地保护与社会综合管理进行融合,如与教育联动,探索认定学分田,设置农田劳作实践课程等,课程通过后赋予学分,作为学生成绩考评及升学的组成部分,这样就挖掘出耕地的新价值需求,尤其对于城镇周边较为零碎耕地的保护和利用提供了新角度、新路径。