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原创 | 高质量发展背景下国土空间生态修复的思考

来源:??????2019/11/22 21:46:12??????点击:

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,推动高质量发展,必须把建设良好生态作为一项重要任务,摆到突出位置,切实抓紧抓好。党的十八大首次把生态文明建设提到中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的战略高度,党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代发展中国特色社会主义的总体方略,将“绿水青山就是金山银山”写入党章,第十三届全国人民代表大会将建设“美丽中国”和生态文明写入宪法,生态文明建设被提高到空前的历史高度和战略地位。国土空间生态修复已成为落实生态文明建设发展战略的主要工作内容。

本文结合国土空间生态修复提出的背景,对目前国土空间生态修复面临的问题进行分析,提出下一步国土空间生态修复工作开展的建议,以供参考。

一、国土空间生态修复研究发展现状

生态修复研究的起源可以追溯到100年前自然资源的利用和管理,当时欧美各国比较重视山地、森林和草地资源的保护性利用,开启了自然资源保护和生态修复活动。20世纪80年代以来,我国陆续开展了水土污染治理、土地复垦等生态修复工程实践,但一直未能受到学者、政府以及民众的足够重视。随着中国生态系统退化问题的日益凸显,近10 年来中国的生态修复事业有了跨越式发展,以生态文明建设为战略平台,在环境保护领域的污染修复治理和农、林、水、自然保护等领域的生态工程建设均逐渐从理论走向实践,并取得了一定的实际成效。

2015年底召开的中央城市工作会议中,“生态修复”首次被官方提出:“城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市,要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山”。而后中央正式发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,明确提出了恢复城市自然生态有关举措,包括制定实施生态修复工作方案,有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被等多个方面。2017年3月,住房城乡建设部发布了《关于加强生态修复城市修补工作的引导意见》(建规〔2017〕59号)(后文简称《意见》),提出了生态修复的原则、目标、基础工作以及具体内容。生态修复从会议精神开始走向落地实施并向全国各地城市推广,成为当前城市规划建设的关键任务。

2019年3月,李总理在十三届全国人大二次会议上提出,要加强生态系统保护修复,推进山水林田湖草生态保护修复工程试点,持续抓好国土绿化、防沙治沙、水土流失治理和生物多样性保护。深化国家公园体制改革。绿色发展人人有责,贵在行动、成在坚持。大家要共同努力,让人民群众享有美丽宜居环境。实施生态修复已成为建设美丽中国的重要途径。

 

二、目前国土空间生态修复面临的问题

1)对国土空间生态修复的理论认知不全面

目前,对国土空间生态修复的概念并无统一认识,与传统意义上微观或局部层面的生态修复概念相比,其面向的空间尺度应更为宏观。各地在开展国土空间生态修复过程中,与落实“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念还有很大的差距。一是缺乏构建国土空间生态修复整体观,仍未站在国土尺度上整体考虑修复工作。同时,对构建生态系统结构认识不足,缺乏国土空间生态修复系统观。此外,国土空间生态要素统筹修复意识还未建立,对修复要实现的目标与各子系统、各要素协同发挥作用的关系认识不够,修复工作各自为政,不利于系统发挥整体功能。

2)缺乏顶层设计,法制体系不健全

我国的国土空间生态修复研究起步较晚,基础相对薄弱,在法治体系、理论研究、政策架构、制度规范、技术标准、学科建设等方面均存在空白和短板。

目前我国与生态修复有关的法律法规文件有综合型的基本法《环境保护法》,有关矿产资源利用与开发的《矿产资源法》与《煤炭法》,土地资源方面的《土地管理法》、《水土保持法》等法律文件及《土地复星规定》、《水土保持条例》等法规文件。由此可见,目前与生态修复有关的法律法规的规定均分散于各个领域的环境资源保护相关法律条例及政策规定之中,未成系统,而且也缺失生态修复的专门法律文件。

3)国土空间生态修复技术标准和规范不完善

生态修复技术是以生态工程修复对象为基础,以生态修复理论为引导,提出适合当地生态环境修复与可持续发展的工程模式与支撑技术,重建可持续发展的新生态系统。目前,我国生态修复工程还比较单一,不成体系,修复技术标准和规范还不完善,缺乏国土空间生态修复规划设计规范、生态修复实施方案编制规范以及国土空间生态修复技术标准与管理规范等,不利于落实“生命共同体”的国土空间生态修复工作的开展。

4)国土空间生态修复评价体系不完善

生态修复的最终目标是以尽可能低的成本,使生态系统尽快恢复,并能够长期、持续地为人类提供产品和服务。但是如何确定生态修复是否已经达到了预期的目标,目前还没有完善的生态修复效果评价体系。目前国内对生态修复后的监测、成效评估等内容关注得相对较少,还没有建立起相关方面理论框架。国土空间生态修复评价体系的不完善,一定程度上影响各方推动国土空间生态修复工作积极性。

5)相关部门合力仍未未形成

国家明确自然资源部统一行使国土空间生态修复职责,国家发改委有协调生态建设的职责,生态环境部负有引导协调和监督生态保护修复的职责。三个部门的生态保护职责的边界还不十分清晰,在实践层面各部门的边界也需进一步明确。此外,统一行使生态修复职责与自然资源范畴内的其他相关部门如山水林田湖草的业务部门(主要包括水利部门、林草部门、农业部门)之间的关系,也需要明确。各个部门均有生态修复的要求,但是未实现有效整合,将影响山水林田湖草的统筹修复。


三、国土空间生态修复工作建议

1)科学认知国土空间生态修复

 目前对国土空间生态修复的认知仍局限于单一载体、尺度上的生态修复,国土空间生态修复“生命共同体”理念亟需贯彻,并从现实需求、战略需求角度出发,将传统意义上的生态修复工作上升至国土空间生态修复的国家战略高度,为实现国土空间规划及国土综合整治战略服务。

在不断促进自然资源统一管理的国家战略背景下,实现退化生态系统的“整体保护、系统修复、综合治理”,已从过去单一要素的保护修复转变成为以多要素构成的统一的国土空间生态修复,国土空间生态修复亦从以往的单一目标向具有显著区域性、空间性、系统性、功能性、综合性等提升区域生态系统整体稳定性与安全性的目标转变。

2)完善国土空间生态修复法制、法规体系

党的十八大报告中明确提出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。大家必须树立敬重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,建立美丽中国。

为切实推进国土空间生态修复工作,可考虑将生态修复制度以法律形式明确下来,筹划编制《中华人民共和国生态修复法》,整合和修改分散在众多法律,诸如《环境保护法》、《自然资源法》、《清洁生产促进法》等涉及生态修复的相关规定,并对缺失的内容进行补充完善。

除了制定生态修复基本法,还可以在国家层面和地方层面分别制定有关生态修复的行政法规和地方性法规规章,明确生态修复主体及修复责任。同时,建立健全资源生态环境管理制度,加快建立国土空间开发保护制度,强化水、大气、土壤等污染防治制度,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度,强化制度约束作用。

3)创新、完善生态修复技术标准和规范

目前国内已经开展对单项生态修复工程的技术标准研究,国土空间生态修复是全要素的、系统性的工程,因此,需要从多层次生态安全格局的构建、生态修复问题的识别、生态修复技术装备研发、生态修复规划设计方法研究、生态修复实施方法研究等方面创新、完善生态修复技术标准和规范, 满足国土空间生态修复综合性的需求。

4)建立国土空间生态修复评价体系

国土空间生态修复评价与生态补偿和生态考核机制建设息息相关,建立国土空间生态修复评价体系,是国土空间生态修复系统工作中的重要一环。建立国土空间生态修复评价体系,首先需要明确评价指标及评价结果的计算方法,同时,需要结合国土空间生态实际情况建立监控监管系统,对国土空间生态情况进行持续监测,动态更新,满足评价工作需求。

5)资金整合、部门联动

自然资源部已出台系列政策,通过占补平衡指标、增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标在一定范围内的流转交易,为耕地保护、国土空间格局调整优化、生态环境改善等的资金筹措开拓了渠道。未来可探索建立生态占补平衡制度,统筹管理上述几项指标,搭建集中统一的指标交易平台,完善指标市场交易机制。同时,加快探索推进生态保护补偿机制,吸引社会资金投入生态修复工作。

山水林田湖草是一个生命共同体,要建立部门之间的协调联动机制,实现信息共享,减少重复投入,制定统一的科学合理的国土空间生态修复规划。同时,在制定相关政策时,要站在全局的视野、客观的角度去考虑,形成部门合力,共同推进国土空间生态修复工作。

总体来说,我国部分地区不同程度出现生态环境压力加大、生态系统功能退化、地质灾害点多面广频发、海洋生态环境破坏等问题。为了加快国土空间生态修复、提升国土空间承载能力,加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,必须加快国土空间生态修复技术创新,保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。

参考文献:

1、曹宇,《国土空间生态修复:概念思辨与理论认知》;

2、任洪涛,《我国生态修复主体探析》;

3、任小兰,《浅析国土空间生态修复工程的技术创新》;

4、周妍,《多元化的生态保护修复资金筹措》;

5、严思林,《我国生态修复主体探析》;

6、王雁林,《关于国土空间生态修复若干问题与对策探讨》;

7、孙晓萌,彭本荣,《中国生态修复成效评估方法研究》;

8、高世昌,《国土空间生态修复的理论与方法》;

9、高世昌,苗利梅,肖 文,《国土空间生态修复工程的技术创新问题》。

 

中地善成空间规划设计研究院

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