新型产业用地制度是我国部分地区为适应新产业、新业态的发展，促进产业转型升级，发展战略性新兴产业而建立的一种新型用地制度，具有产、学、研高度融合，多种用地类型复合利用等特征。本文通过梳理各地新型产业用地制度内容，总结新型产业用地在项目认定、规划管控、用地管理、供后监管等方面的做法，并据此提出建立新型产业用地制度的政策建议，以供参考。

近些年，为主动适应和引领经济发展新常态，国内不少地区颁布政策探索新型产业用地制度，如广州市、武汉市、成都市、东莞市、珠海市、济南市、青岛市、昆山市、天津滨海新区等，结合上述地区的政策规定，总结梳理各地新型产业用地制度涉及到的政策如下：

（一）新型产业用地的认定

上述城市一般将新型产业用地认定为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及配套生产生活服务设施的用地，属于大类工业用地（M）下的中类，与普通工业用地M1、M2、M3并列，在办理供地手续和不动产登记时，土地用途表述为“工业用地（新型产业用地）”。

（二）规划管控方面

各地对新型产业用地的用地布局、开发强度、建筑物形态等方面有严格的限制规定，并呈现以下特点：

一是用地布局较为合理。一般在交通便利、配套完善的产业园区或发展平台等区域布局，不在城市核心区布局。

二是开发强度大。各地为了提升用地效率，设定了容积率下限，新型产业用地的容积率一般高于普通工业用地，与商务办公用地容积率相差无几。

三是配套设施占比高。为了促使土地兼容复合利用，推动产城融合，满足新型产业生产生活配套需求，新型产业用地项目的配套设施建筑面积比例较高，一般为30%，而普通工业用地配套比例最高为15%。

四是建筑物形态需匹配不同用途。对于生产、研发设计、生活的产业项目有不同的要求，需与产业类型、业态相匹配。

（三）用地管理方面

新型产业用地供应是新型产业用地制度的核心内容，各地对新型产业用地的准入条件、供应方式、供应价格、分割转让等方面进行具体探索，包括：

一是准入条件要求明确。部分地区对于新型产业用地项目的主体准入、产业准入、准入审查进行了明确规定，并细化了产业投入、税收、环保和能耗指标等相关指标要求。

二是土地供应方式多样。各地区一般可采用公开出让、弹性年期出让、先租后让、租赁等供应方式，根据不同的供应方式确定供应年期，在特殊情况下可以按照50年出让。

三是地价较为优惠。各地一般结合普通工业用地和商务办公用地地价计收，根据分割转让比例、容积率、实际出让年限等因素进行修正调整，一般相比土地供应时同地段办公用途楼面价较为优惠。

四是细化分割转让条件。一般允许新型产业用地项目进行分割转让，可分割转让比例一般为50%；配套一般不允许分割转让，以自持为主；最小分割单元面积规定不一；受让对象一般需符合新型产业项目准入条件。

（四）供后监管方面

新型产业用地制度是政府为了促进产业用地发展而给予的鼓励政策，但新型产业用地项目也可能会造成产业用地房地产化、低效使用等问题。因此，各地区对新型产业用地供后监管进行了严格规定，主要内容如下：

一是签订产业发展监管协议，双合同监管。签订产业监管协议作为签订出让合同的前提条件，产业监管协议包括产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率、节能环保、股权变更约束、土地及地上建筑物转让条件、产业用房自持比例、退出机制、违约责任等相关条款。

二是通过绩效评估，明确履约处置。明确履约监管责任主体，通过适时评估新型产业用地项目投达产相关指标，监管新型产业用地项目的具体履约情况，对于未达到要求的，采取整改、收回、退出等违约处置措施。

三是部分地区建立日常监管制度。一般由开发主体制定新型产业项目运营管理制度，并加强对入驻企业的日常监管。

（一）明确新型产业用地类型

其他地区可借鉴广州、东莞等地做法，在大类工业用地（M）下划定新型产业用地类型，在办理供地手续和不动产登记时，土地用途表述为“工业用地（新型产业用地M0）”，并进一步明确新型产业用地认定标准。

（二）细化规划管控要求

一是科学规划布局。广州、东莞等经济较为发达地区划定了实行新型产业用地政策的适用空间范围。其他地区可以划定一定区域试运行新型产业用地制度，待制度成熟之后进行推广，建议在交通便捷、配套完善的区域，借助科研中心、创新平台等，布局新型产业用地项目。

二是提高配套建筑比例。配套建筑的计容面积和用地面积的比例均得到提高，符合新产业新业态项目的用地需求。因此，可以借鉴广州市的规定，新型产业用地的配套用地面积最高可以是总用地面积的10%，配套建筑计容面积最高可以是总计容建筑面积的30％。

三是建筑物形态严格匹配用途。新型产业项目用房实际建造过程中，外观与办公用房较为相似。在内部设计上，对于工业生产、研发、中试、配套办公等建筑应进行严格管控，防止工业项目用房房地产化。

（三）优化土地供应机制

一是明确准入条件。其他地区可以在对新型产业用地认定的基础上，细化可准入的产业类型，制定产业准入目录，并制定较为具体的产业准入标准，包括投资强度、产值、税收等指标。

二是探索多元化供地方式。探索新型产业用地采用公开出让、弹性年期出让、先租后让、租赁等方式供应，根据不同的供应方式合理确定供应年期，土地供应最长年期不得超过50年。

三是合理确定土地底价。为降低企业用地成本，支撑新产业、新业态发展，可以借鉴广州市按照办公用途市场评估楼面地价的一定比例确定新型产业用地的出让底价。

四是禁止分割转让。允许工业物业产权分割有利于企业盘活土地资源，节约集约利用土地，提高土地利用效率，但也存在改变土地用途的风险。因此，其他地区可以出于防止经济脱实向虚的目的，全面禁止分割转让；也可基于提高土地利用效率的目的，允许工业物业产权分割，但需要加强供后监管。

（四）完善供后监管制度

建立完善的产业用地供后监管制度是保障经济高质量发展的重要内容，其他地区可以通过完善供后监管制度，实现对新型产业用地项目全生命周期管理。

一是制定产业项目监管协议。明确监管责任主体，确定监管协议内容，确立监管协议的制定主体，与用地企业签订监管协议作为供后监管的依据。

二是建立土地利用绩效评估机制。借鉴广州市的政策规定，建立土地利用绩效评估机制，通过定期评估产业发展监管协议所约定的相关指标，加强对用地企业的监管。

三是建立完善的违约处置机制。在典型地区关于违约处置规定的基础上，通过与用地企业约定明确可量化的违约处置措施，设置督促整改、收取违约金、信用黑名单、收回土地使用权等具有梯度的处罚内容。

建立新型产业用地制度是推动新产业、新业态发展主要抓手，其他地区建立新型产业用地制度应充分结合本地条件，灵活制定政策措施，加强政策实施评估，以免造成制度虚置，相信未来新型产业用地制度将在更多城市逐步推行并得到进一步完善。

编辑概况

申云雷，中国地质大学（武汉）法律（法学）硕士，广东中地国土空间政策研究中心高级课题研究员，主要从事土地制度、土地法学等相关领域的研究咨询工作，曾参与新《土地管理法》研究、土地征收政策制定、土地供应课题研究等相关项目，在政策拟定、课题研究等方面具有一定的实践经验。

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