在当前倡导经济发展新常态的大趋势下，各地都在寻求新的经济增长点，调整经济结构，加快产业转型升级。土地载体是实体经济发展的重要元素，“无土地，难转型”，在各地抢占优质产业资源之际，对现有产业园区进行升级改造、利用存量建设用地释放出连片产业用地，成为产业转型升级的必然选择。特别是在十九大明确提出实施乡村振兴战略后，乡村发展成为了各地推动经济转型的重要一环，村级工业园作为农村经济的重要载体，自然而然成为推动镇村振兴，经济高质量发展的关键突破口。然而，目前村级工业园改造却普遍面临“规模大、布局散、产出低、污染重、隐患多、利益杂、改造难”等诸多问题。为此，本文以广东省佛山市顺德区为例，摸清顺德区村级工业园改造的四大问题，总结分析四大瓶颈，并提出切实可行的七条策略，以期为其他地区破解村级工业园改造困境推动乡村振兴提供经验借鉴。

  关键词：村级工业园；瓶颈；改造策略；佛山市顺德区

     1研究背景

改革开放40年来，村级工业园作为顺德区农村集体经济的重要载体，为顺德区的经济腾飞奠定了重要的基础。然而在新时代倡导经济高质量发展，突出生态文明建设的大环境下，以往村级工业园低效、轻环保的粗放型发展方式显然已经无法适应新时代的发展要求。同时，新增建设用地指标不足也迫使地方政府不得不对现有存量低效建设用地进行再开发。村级工业园作为顺德区低效建设用地的主要组成部分，对其改造升级成为推动顺德区经济持续增长的必然选择。

1、促进经济高质量发展的内在要求

截至2018年，顺德区共有村级工业园382个，占地面积约13.5万亩，用地面积占已投产工业用地的比例高达70%，而产出却仅占全区工业总产值的27%，产值极低，土地利用效率低下。因此，为了提高土地利用效益，促进经济高质量发展，亟需转变村级工业园低效的土地利用方式。

2、落实产保区规划的关键举措

当前，顺德区现状工业用地总面积约为21.12万亩，村级工业用地占地面积为13.5万亩，占全区现状工业用地总面积比例高达63.91%，大量低端产业很大程度上挤占优质产业的发展空间。在当前新增建设用地指标有限的背景下，村级工业园成为挖掘建设空间的主战场。随着《顺德产业发展保护区划定方案》的出台，盘活村级工业园用地、释放优质产业发展空间，将是顺德落实产保区规划的关键举措。

3、打造高品质城市环境的重要抓手

目前顺德382个村级工业园整体分布较为分散，零星散布于各个村居，多半沿路布局，有些甚至与居住区夹杂，成为城市环境污染与安全生产的治理死角。同时，村级工业大部分规模不大，环保手续不全、环保设施缺失，污染治理程度相对较低，既加大了治理难度，也极大影响了城市面貌。为此，顺德出台了全面深化村级工业区环境整治提升“1+N”系列政策文件，旨在以村级工业园环境整治为抓手，打造高品质城市环境。

     2改造存在的问题

截止2017年底，顺德区已认定村级工业园区改造项目247个，面积约2.35万亩。其中已完成改造项目75个，面积0.56万亩，对“工改工”工业提升改造项目发放财政扶持资金累计达8000万元，改造取得一定成效。但由于受政府管控缺位、不同改造方向利益差异大、市场趋利性、土地权属整合难等因素影响，改造仍然存在“工改工”项目少、“工改商住”多；连片改造少、零星改造多；土地整合改造少、单一产权改造多；政府管可控少、利益主体多等诸多问题。

     3改造面临的瓶颈

目前顺德村级工业园改造中主要面临四大瓶颈，这四大瓶颈在很大程度上阻碍了顺德村级工业园的改造步伐。

1、资金瓶颈。村级工业园改造不可避免要进行地上旧建筑物拆除、地上企业搬迁、土地平整等工作，这些往往需要投入巨额的资金，单靠村集体的力量显然很难完成改造，必须依赖政府或者社会资金。但即使政府和社会资金能够参与改造，同样面临两个问题：一是政府可投入资金有限。因此政府资金应优先用于哪些园区改造，以什么形式投资、投入额度、标准均值得进一步探讨与明确。二是引入社会资本后，如何对其监管与引导，防止其过度追求经济效益，而忽视产业发展。

2、产权瓶颈。一方面顺德村集体工业用地以出租为主，且以长租现象较多。其中，租约大于20年的用地占比达34%，较长的租约将增加村集体与业主之间的协调难度。另一方面由于村级工业园土地的所有权、使用权、经营权三权分离，造成在改造中要协调土地的所有权人村集体、使用权人开发企业租户（“二房东”）和经营权人生产企业等多类权益主体，进一步加大权属整合难度，从而影响村级工业园成片连片规模改造。

3、产业发展瓶颈。村级工业园改造不仅需要产业载体，更需要产业内容。但目前村级工业园承载了五金、塑料、涂料、家具等大量低端雷同产业，外向型不强、创新性不足、产出效益低下、环境污染严重等问题日益凸显。原有产业内容已经无法为经济持续增长提供充足动力，产业转型升级迫在眉睫。因此，如何落实产业规划、明确园区产业定位、找准产业发展方向、推动产业项目落地，实现产业转型升级，是村级工业园改造的一大困境。

4、利益平衡瓶颈。目前改工项目成本较高、经济效益不高（工业用地出让价格大约80万/亩，而商住用地普遍都1000万/亩以上），复垦项目每亩土地仅奖励10万元。因此，如何平衡不同改造方向间巨大的收益差异，保障不同改造主体间的利益平衡是顺德村级工业园改造工作中的又一大难点。特别是对于以产业立区的顺德而言，如何在村级工业园改造中保障工改工主体利益，突出以产业为导向的改造特色显得尤为重要。

     4改造策略分析

基于前述问题与困境分析，本文认为顺德村级工业园改造应以“规划引领、产业优先；政府统筹、市场参与；连片改造、试点先行；分类推进、利益共享”为改造总体引导思想。并提出以下几条改造策略：

一是强化规划引领，明确园区发展方向。一方面健全规划体系，始终做到规划先行，以规划引导项目改造建设，把规划的引领和控制作用落到实处。另一方面在落实顺德产保区规划的基础上，结合当地产业发展定位，按照“一镇一品”或“一镇多品”的原则明确园区产业发展方向。

二是完善政策配套，形成政策合力。村级工业园的改造需要政策先行，打好政策组合拳。建议国土部门合理利用土地政策杠杆，积极探索地劵制度、混合开发，出台村级工业园搬迁补偿、土地整理、土地整合、工业厂房分割、租赁住房等一系列操作指引。区财政、环保、发改等部门拟定改造资源统筹、环保评价指标体系、产业目录等配套政策。

三是释放土地权能，平衡改造利益。一方面是探索将房地产开发项目规模与“工改工”、复垦和公益性等鼓励类项目规模相挂钩，建立拆除重建“工改工”、复垦和公益性等鼓励类项目指标台账及指标折算体系标准，把房地产发展动力转移到村级工业园改造，平衡推进各类改造项目。另一方面是加大对“工改工”、复垦和公益性等改造项目的资金奖励力度，平衡不同改造方向间的利益差异。

四是推动土地整合，促进连片改造。一方面明确土地整合指引，出台土地整备、土地整合归宗、建设用地置换的配套政策。另一方面综合运用托管、收购、作价入股、征收、签订搬迁补偿协议、“三地”（“超标三地”）协议出让等多种方式推进土地整合开发利用。

五是拓宽资金渠道，破解资金瓶颈。一方面是以财政资金为引导，吸引社会资本共同成立土地整备金，同时保障社会主体的优先受益权。另一方面，从工改商业、工改商住土地出让金中区、镇分配部分各提留一定比例用于成立产保区发展建设基金，专项用于产业改造提升项目。

六是建立资源统筹平台，精准对接产业资源。充分发挥区经科局招商引资平台以及区城市更新创投平台和广东顺创联投企业积极作用，搭建村级工业园改造项目招商服务平台，整合土地供给信息、产业信息，与政府之间形成合力，共同促进供需对接，实现供需资源匹配和落地，通过平台实现改造与招商同步，着力引入新经济、新业态，布局发展科技型、创新型企业和项目。

七是加强政府统筹，打造示范重点。由于政府可投入资金有限，政府应集中力量打几个示范园区，并通过标杆的示范效应，让各方主体切身感受到转型升级带来的好处，从而实现村级工业园从点到面的整体转型升级。具体而言对于土地整合难度大、能够成片推动改造的、改造条件比较成熟的、区位条件优越的、符合城市规划未来重点发展的区域、能够明显带动周边发展的或者属于传统优势产业园区等条件的改造项目，应由政府主导推进。同时注重社会资本的引入，将政府统筹与撬动社会资本市场结合起来，吸引更多社会力量共同参与，加快改造。

     编辑概况

张明发，福建师范大学土地资源管理专业硕士，主要研究方向为城市更新、村级工业园改造、土地征收补偿与利益分配等。