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行业动态 | 空间规划(12.30-01.05)

来源:??????2020/2/11 9:13:35??????点击:

一、“第三届全国城市安全与防灾规划年度论坛”圆满落幕

12月27-28日,2019年中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会年会在北京清华同衡规划设计院召开,会议主题为“国土空间规划背景下的防灾减灾”。

 

主旨报告一:《地质灾害风险规避案例分析》

陈红旗——自然资源部地质灾害防治技术引导中心  教授级高工

报告先容了地质灾害的典型案例。一是灾害链突出和流域性灾害问题;二是历史遗留的灾害问题;三是城市建设发展过程中局部地形地貌的改变引发地质灾害问题;四是切坡建房造成的灾害问题;五是因雨污水排放造成的房屋坍塌灾害问题。报告提出对地质灾害问题的四点认识:第一,规划是地质灾害风险管控的重要措施;第二,大家应该关注极端工况下的地质灾害风险;第三,要注重地质灾害风险性尺度的适用性;第四,地质灾害问题要重视对场所与空间关系的影响。

主旨报告二:《山区城镇建设规划与突发性洪水灾害防御》

李昌志——水利部防洪抗旱减灾工程技术中心 教授级高工

报告从近年我国山区典型突发性洪水灾害事件出发,从山区城集镇科学选址、洪水监测预警体系规划建设、风险动态与静态评估与处置、生命保障线与避灾场所规划建设、人水和谐共处五个方面提出了山区城镇建设规划中的突发性洪水灾害防御思路。报告提出山区城镇在建设时要重点关注三个方面的问题:一是规划地址所在河道防洪力是否足够,二是超标准洪水条件下是否有足够的预案,三是规划建设内容是否考虑了城市洪灾韧性建设内容。

主旨报告三:《部委改革背景下的区域综合风险评估研究》

侯蕊芳——应急管理部研究中心 高工

报告认为在现阶段城市面临更大严峻挑战的现实需求以及应急管理机构改革出现新问题和相关政策变动的要求下,区域风险评估研究应探寻新的思路。报告结合三亚市风险普查和应急资源调查这一案例,提出区域综合风险评估有四个方面需要完善:一是我国应急管理机构改革还未完全到位,基层应急管理职责还未理清,各部门业务壁垒还很严重,各部门工作基础差距很大,统评估尺度还需较长时间;二是建议坚持问题导向,风险评估工作重在风险管控和应用;三是风险评估应注重整体性、关联性、系统性,考虑相互影响;四是风险评估不应只注重物理层面,还应加强组织、社会、经济等方面的综合评估。

主旨报告四:《由典型化工事故案例谈石化工程规划安全》

王忠——山东省消防救援总队 高级工程师(技术5级)

报告从参与调查的山东青岛“11.22”石化东黄输油管道泄露爆炸特别重大事故、天津港“8.12”瑞海企业危险品仓库火灾爆炸事故、江苏省盐城响水天嘉宜化工有限企业“3.21”特别重大爆炸事故案例出发,在规划建设、与周围建筑和设施的间距、储罐之间的间距、消防车道和扑救场地、防火堤及隔堤的设置及其内部储罐的容量和数量等方面提出对石化行业规范的反馈,并提出对石化生产加工和存储企业的规模控制和区域布局要求的建议。

主旨报告五:《城市安全风险评估与安全韧性》

黄弘——清华大学公共安全研究院  教授,博士生导师

报告通过分析日本、伦敦、纽约、新加坡、北京、上海、河北雄安等国内外城市的韧性规划案例,先容了台风-暴雨-滑坡-城市内涝-交通堵塞灾害链风险评估模型、储罐区灾害链风险评估模型、城市脆弱性分析与综合风险评估系统、城市多灾种综合风险评估系统、城市安全韧性三角形模型。报告进一步先容了安全韧性城市的研究框架和指标体系,以及在北京市和雄安新区的应用。报告指出,安全韧性城市涵盖科技、管理、学问各领域,覆盖事前、事中、事后应急管理全流程,强调城市对公共安全事件的抵御、吸取、适应、恢复、学习的能力,是城市安全发展的新范式。

主旨报告六:《基于风险评估和安全韧性视角的国土空间格局构建与高质量发展》

汪淳——清华同衡规划设计研究院  总规研究中心副主任  高级工程师

报告首先解读了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对国土空间规划编制的总体要求和对未来我国经济社会发展的重大作用。接着报告从空间规划的视角,从基于风险评估视角的工作基础、人地和谐的空间格局构建、高质量和安全韧性下的要素配置和山水林田湖草系统下的生态修复与整治四部分系统解读了国土空间规划的各项重点事项以及目前发展的动态,提出未来空间的韧性发展思路,从而实现国土空间规划和安全韧性的有机结合。

 

二、窗口临近,规划改革的求索三思

一年飞逝,2020来了。2020,不仅是规划新十年的起点,更是《生态文明体制改革总体方案》实行完成的deadline,一年倒计时开启!面对临近窗口,众者心态种种。古语曰:君子博学而日三省乎已,则知明而行无过矣,想又好又快地完成如此浩大的规划改革并不是一件易事,常思常省是必备之法。结合一年亲历,有感三个问题应引起每一位规划改革参与者的关注和思考。

1、如何调频认知,行稳致远

有一个词可以总结成为2019年规划行业的特征:会多!大大小小的会能够看出这个行业的繁荣和焦虑。

会议是展开交流和收获启示的平台,不应仅仅是热闹。必须清醒客观的认识到,推动深化国土空间规划改革首先需要建立同频共振的认知。“认知”不完全等同于“认识”,它是指形成人们认识的基础要素、方式和途径,是关于形成认识的“所以然”,或者叫做“认识的认识”。今日,国土空间规划改革认知至少有四重频道:规划的市场生存认知、规划的范式转型认知、规划的发展价值认知、规划的治理使命认知。


2、如何理论武装,知行合一

过去一年,双评价一张图成为行业热点,但今日规划的实质性突破并不仅仅是一两个工具创新可以解决的。就从目前实践层面的徘徊看,仍在为用地指标而生,没有新的理论就来画图,恐怕这张图还要命运依旧,想打破的旧发展模式如何打破?用吴敬琏先生的一句话说,要重启中国的改革进程,关键在于转变观念。

面对一系列变革性发展因素的出现,今日规划实践尤其需要一套属于植根中国大地和植入中华文明的、顺应未来趋势的规划基础理论创新与引导。这种基础理论是以本质性问题、顶层设计与框架性思维为特征的。国土空间规划治理的本质性问题主要是处理人与自然关系中政府、社会和市场三者之间关系,其核心是基于国土空间这一天然平台建构管治、共治和自治的治理体系来满足人民对于国土空间公共服务提供、公共问题解决和公共空间形成的需求。

目前虽是改革初段,却需将本质问题、顶层设计、框架性思维变成规划改革者的思考自觉。新时代范式下的(政治,科技,社会,经济)的国土空间规划理论等都亟待回答,只有点亮理论明灯,重构观念体系,国土空间规划实践方能穿越当前面临的种种琐碎化、浅度化、近视化迷雾,方能知行合一,厚植中国!

3、如何激励创新,上下齐心

国土空间规划改革这张时代考卷,不仅是一张资源考卷,更是一张政治考卷。在真实的国土空间治理中,应立足个体理性行为的两个层次,分类确立基于市场机制的个体行为管理与基于集体和社会目标计算的公共行为管理。因此,个人提出综合发展权的概念,它是对人的发展权与土地的发展权的综合认定。国土空间规划将带来区域内人的发展权与土地的发展权的影响改变,这种影响有轻有重,有松有严,有利有弊,必须在规划方案基础上需要通过政策配套、机制设计来加以弥补和平衡,最终实现一种共享式空间公平与正义。

 

国土空间规划背后的综合发展权平衡示意

当前众多探讨都集中于如何建立严格的国土空间规划传导机制、管控机制,却忽视了两组重要关系:

1)激励与约束的关系。《生态文明体制改革总体方案》提出坚持激励和约束并举的基本原则,既要形成支撑绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制,又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究,形成对各类市场主体的有效约束,逐步实现市场化、法治化、制度化。

2)竞争力与可持续的关系。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出要建立安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

回看改革开放40年的经验,有一个非常关键的启示就是制度创设权在顶层设计与基层探索之间的良性互动。通过规划-试点请示-授权自主-吸纳等种种模式,实现中央和地方的共同创新。空间规划改革,有非常多关键问题的需要创新破解回答,尤其在当前这样一个信息爆炸、充满各种不确定性的时代,需要集聚和采纳更多的智慧,要能让所有的行政资源、社会资源、市场资源和第三方智力资源都成为改革资源,改革之路才会越走越宽。

 

三、郑筱津:规划不是规划师的“作品”

2019年的自然资源领域,国土空间规划绝对称得上是一大亮点。从高层发声,省级跟进,到市县启动,新一轮规划为地方发展模式转型、政府职能转变和治理现代化带来了契机。清华同衡规划设计研究院初创者之一、副院长郑筱津,讲述了她一年来的规划心路。

1、学习和研究的一年

早在2018年,自然资源部部长陆昊就明确,国土空间规划既不是城乡规划,也不是土地利用规划。郑筱津表示,不光是对圈外人,对圈内人来说,国土空间规划也是个新事物。直到今年5月,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,规划队伍才真正吃下了颗定心丸。随后,自然资源部不断出台细化的工作部署。国土空间规划要保障国家战略有效实施,要研究如何对国土空间进行合理开发和利用,如何对自然资源进行有效配置。过去二三十年的规划,都是以土地增量开发为主。但这轮规划中,很多地方应该是增存并重。存量挖潜,将成为新一轮规划中地方政府需要面对的挑战。

郑筱津提起了河南的例子。近年来,劳务输出大省出现了人口回流的现象。人口回流到哪?郑州都市圈、家乡所在地级市或县城、还是小城镇或农村?这些都需要深入研究,才能判断哪些城市能有较大增长潜力,哪些城镇则需要谨慎控制增长规模。同时,还需要考虑人口的结构,不同人群的需求,在设施供给方面,提供差异化的保障。

由于规划工作的对象也扩展到全部的行政管辖范围。除了郑筱津熟悉的城镇规划,山水林田湖草海也都要纳入规划统一考虑,需要对于农业、生态等空间提出管控要求,同时也需要设有资源要素保护与利用、国土综合整治与生态修复等专门的章节。

郑筱津认为,国土空间规划是完善生态文明制度体系、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要抓手,其本质是一种公共政策。规划的成果表达应更具有法条色彩,并作为今后规划实行的法定依据。

2下水学游泳

在岸上学不会游泳,必须要下水。大家现在也是边做边琢磨,将研究和实践结合在一起。”2019年,郑筱津将很大精力投入在河南许昌的国土空间规划编制中。

在许昌的动员会上,规划编制单位清华同衡规划院也对国土空间规划相关政策及规划编制要点进行了讲解先容。既是动员会,也是宣讲会。区市县和部门需要提供真实准确的数据,才能保证规划工作的基础扎实。而各区市县和部门对自身发展设想,特别是对于空间利用的诉求,则是下一步进行空间资源规划和协调的重要依据之一。

不同于公众对规划是一张图的理解,郑筱津反复提及规划是一门协调的艺术。现阶段各区市县和部门的反馈主要从自身的需求性出发,所以汇总起来,一般都会大大超过可能的供给。对规划编制单位而言,收集意见只是一方面,需要从专业的角度,对开发和保护的适宜性,国家战略和省级战略要求,以及地方发展的需求,进行更加科学的分析和研究

郑筱津认为,相较于原来的城规和土规体系,国土空间规划软硬兼施,实行和管控手段更为丰富,将指标-控制线-分区/用途-名录多方式结合,形成全周期、多维度综合管控体系。

3、规划不是作品,要有家国情怀

谈及职业成就感,郑筱津反复强调,大尺度的规划并非规划师的作品是政府在编规划,编制单位提供了技术服务。规划不仅仅是画一张图,更重要的是制定游戏规则,并按照这个规则去管理。

郑筱津认为,今年上半年开始的一些国土空间规划有些早。很多地区最近开始编制十四五规划,如果两者能协同并进,可能效果会更好。郑筱津表示,编规划不是闷头在办公室里面画出来的,而是在各个层面和不同利益主体之间形成广泛共识。因此,在她看来,一名好的规划师首先要确保站位是对的,需要具有家国情怀。

现在是全域的规划,每一寸国土都要搞清楚。在做地级市的国土空间规划时,郑筱津会和同事一起跑到县里,实地走访一些典型区域,对全域的整体面貌形成感性认识。再加上与当地的座谈,他们就可以快速了解一座城市。

回头看二十多年来的规划理念变革,郑筱津认为正在向着越来越好的方向转变。以人为本也好,生态文明也好,关键是最后怎么贯彻落实,一点一滴去推动改变。

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