前言

      2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市细化管制措施，全面实施耕地用途管制。

      2022年5月23日，广东省自然资源厅发布了《广东省年度耕地“进出平衡”工作指引（试行）》，明确了耕地“进出平衡”工作的有关具体要求。为助力耕地“进出平衡”方案编制工作，广东中地对耕地“进出平衡”方案的编制要点进行解析，以供参考。

一、耕地“进出平衡”方案编制原则

      结合政策要求，耕地“进出平衡”方案编制应当按照“以进定出”、“总量平衡”、“进优出劣”的原则，严格落实耕地用途管制及“进出平衡”工作，其编制原则总结如下。

图1 耕地“进出平衡”原则

（1）以进定出

      根据年度内“林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地和农业设施建设用地”可整治恢复为耕地的数量，确定耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的数量。

（2）总量平衡

      在数量上，需满足耕地“转入”面积≥耕地“转出”面积。

      在地类上，需满足耕地转入类型与转出类型相当，例如转进的水田不少于转出的水田。

（3）进优出劣

      优先将地势平坦、土壤和水源条件好的土地转进，将不稳定利用、质量较低、零星分布的耕地转出。

二、耕地“进出平衡”方案编制要点

（1）现状分析

依据最新年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查、耕地后备资源调查等数据资料，分析县级内耕地现状、永久基本农田储备区现状、耕地集中整治区现状及历年耕地变化情况，旨在通过摸清县域内耕地资源本底情况及耕地保有量缺口，明确本年度县域耕地保护目标。

图2 现状分析

（2）耕地转出

      耕地确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、耕地保护等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。这里需厘清耕地“需列入转出”、“不可转出”及“可不列入转出”的三种情形。

结合行政区需求申报情况，判断是否符合农业农村、林业及水利部门等相关专项规划；是否属于不得列入“耕地转出”的情形，进一步分析“耕地转出”地块的面积、现状地类、转出后的用途，明确区域内转出需求量。

图3 耕地转出

（3）耕地转入

      耕地转入应根据土地“二调”、国土“三调”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查评价成果，优先从本行政区域耕地恢复潜力库中选择适宜恢复的地块，作为本行政区域内耕地转入的来源，积极引导在耕地集中整治区内有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局提高耕地质量。

在确定“转入地块”来源的基础上，分析“耕地转入”地块的面积、现状地类、拟转入的地类；判断是否符合选址与地类要求，旨在摸清区域内耕地转入潜力。

图4 耕地转入

（4）进出平衡

      在“转入可行性”与“转出需求性”基础上，按照“以进定出、总量平衡、进优出劣”的原则，分析本年度“进”、“出”地块在数量、质量及布局等方面的平衡情况。

      在数量平衡上，需满足耕地转入面积不少于耕地转出面积。

      在质量平衡上，需满足耕地转入地块的质量等与转出地块相当。

      在空间布局上，需满足转入耕地是否集中连片、交通水源及坡度等优化条件。

图5 进出平衡

三、耕地“进出平衡”方案编制的建议与思考

（1）系统规划县域各镇街“自平衡”，科学储备耕地资源

      为落实县域范围的耕地“进出平衡”，针对县域内各镇街存在无法自平衡的问题，建议各地政府在摸清县域耕地转入潜力的基础上，系统谋划县域绿化造林、设施农业项目建设、水利工程建设等项目转出需求，在编制县级年度耕地“进出平衡”方案中，应考虑各镇街内转出需求及转入潜力大体平衡，整体系统谋划区域内耕地“进出平衡”规模、布局、时序等，科学储备耕地资源。

（2）“进出平衡”应贯彻耕地“三位一体”保护理念，实现优质补足

      建议各地在结合文件要求“数量相等、质量相当、布局优化”的基础上，在耕地“进出平衡”总体方案中充分贯彻耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念，遵循“量质并重、可长期稳定利用”的原则分析并落实转入耕地，充分考虑耕地恢复潜力、耕地质量及耕地集中整治情况，注重耕地质量建设和产能提升，优化耕地空间布局，确保足额优质补入。

（3）防止耕地“非粮化”，应强化监管，严格奖惩

      为落实“进出平衡”后期管护，确保“转入耕地”合理、可长期稳定的利用，防止出现耕地“非粮化”问题，建议自然资源、林业、农业农村等主管部门加强部门联动，综合运用实地核查、卫星遥感影像监测等多种方式，对辖区内“进出平衡”实施情况进行全流程、全覆盖监管，全面提高耕地资源的利用效率，确保县域耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升。落实严格的奖惩机制，全面落实耕地地力保护补贴政策，建立对转入耕地的经济补偿机制，着力保护和调动农民务农种粮的积极性，稳固粮食生产基础，共同维护粮食生产与安全。

编辑概况

张小媛，广东中地国土空间政策研究中心课题研究员，华南农业大学土地利用工程硕士，主要研究方向为耕地质量监测评价、耕地进出平衡与耕地生态管护等方向。

陈凯，广东中地国土空间政策研究中心主任，中山大学地理学硕士，主要从事农村土地制度改革、国有土地供应、城市更新、自然资源管理、乡村振兴等国土空间政策领域的研究咨询工作，曾作为技术总负责人推动佛山南海、珠海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗、海南海口、粤澳横琴深合区等多项国家改革试点咨询项目，主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收储备、留用地、产业用地、低效用地等多项课题项目，已在《中国土地》《中国国土资源经济》《国土资源情报》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文，并出版专著、申请App著作权及发明专利，在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。

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