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行业动态 | 空间规划(04.20-04.26)

来源:??????2020/4/30 11:18:23??????点击:
一、新时代背景下控制性详细规划评估方法研究

当前,中国特色社会主义发展进入新时代,国土空间规划和空间治理体系不断变革,新思想和新理念对城市建设提出了新的要求,也同时推动我国规划编制、管理和实施体系深入发展与创新。控制性详细规划作为本级政府实施规划管理最直接的法定依据,如何更好地适应新时代发展要求,又能满足城市社会发展的不断变化,需要通过评估工作提供支撑依据。本文以武汉市江夏区控制性详细规划评估的编制工作为例,分析当前我国控制性详细规划编制、管理和实施中存在的问题,找出规划评估方法的关注重点,从实施评估的方法体系和改革创新两个方面入手,构建了“总体评估+专项评估+分区指引”的控规评估体系,探讨新时代控制性详细规划实施评估的方法内容和改革创新。

1、前言

2011年1月1日开始施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批方法》第十九条明文规定“控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度,有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护”,明文强调了控制性详细规划(以下简称“控规”)评估的重要性。随着控规编制技术和内容逐步走向成熟,不少城市的控规实现了“全覆盖”,控规的编制和管理也逐渐“由无到有”、“由少变全”,以往一直被忽视的控规评估工作逐渐变为了控规维护和升级的必备工具。伴随着我国国土空间规划改革和空间治理体系的创新,控规编制和改革下一步该如何走,如何体现新时达的发展要求,以及如何应对城市发展的不确定性,都需要控规评估工作给出评价和指引。

2、控规评估面对的典型问题

控规是当前本级政府组织规划实施最直接的法定依据,有效推动了各类城市建设活动。在新时代的发展背景下,国土空间规划改革大幕拉开,诸多城市实现了控规全覆盖,在编制、实施、管理中也逐步暴露出来各类典型问题,需要控规规划评估开展讨论。问题主要包括一规划传导存在错位,二规划协调存在叠加,三规划实施存在偏重。

3、实施评估的改革创新

控规评估需要以新的时代发展理念作为引导,将新时代的发展要求和国家空间规划改革的内容融入新一轮的控规编制工作中去,从而适应控规编制的新需求。一评估理念上适应新时代,二评估内容上实现全面升级,三评估体系上强调多维层面。

4、实施评估的方法体系

(1)评估基础

控规作为国土空间规划体系中的重要环节,按照武汉市的经验,前期规划评估需要提前做好以下几个方面的基础工作。一是要明确控规的评估边界,只有在城市开发边界范围以内才可以编制控规,因此需要以此为基础修正控规编制范围和编制单元;二是要明确规划评估的对象,当前我国不少城市的控规根据城市用地优化调整进行了实时更新,因此控规评估不仅要对上一轮编制的控规进行科学性评估,同时也要对当前运行管理的控规一张图进行的实施性和适用性评估。

(2)方法体系

武汉市江夏区的控规编制工作,总体上形成“总体评估+专项评估+分区指引”的方法体系。其中总体评估包括规划编制评估与规划实施评估,针对上轮编制控规的合理性和现行控规的实施性进行评估;专项评估是结合新时代发展的要求提出的控规升级策略,是研究下一步控规升级工作技术支撑;分区指引是按照城市各个发展组团提出的具体控规升级方向与标准。

武汉市控规评估工作的方法体系

(3)总体评估

总体评估主要包括两个部分的评估内容,首先是对规划编制评估层面,即针对上一轮编制完成的控规,在规划传导方面,是否起到了承上启下的作用;在规划体系方面,是否建立了分层级的单元规划体系以及完善的配套政策文件;在规划内容上,是否落实达到相关国标的要求。其实是规划实施层面,则主要从规划实现度的角度出发,判断功能结构、发展规模、公共服务设施、交通市政设施以及城市产业发展等五个方面是否实现了规划预期的目标。通过总体评估对新一轮控规优化的中心体系、建设规模、相关配套指标等内容提出指引。

针对现行控规一张图内容开展规划实施评估

(4)专项评估

专项评估着眼于新时代发展和新的发展理念,对于国家和时代发展的侧重点以及当地城市发展的实际开展规划评估,作为下一阶段控规升级的重点和方向。武汉市江夏区的控规升级工作,结合江夏区产业发展、山水资源、基础设施环境等特征,提出了交通畅达、品质提   升、集约高效、特色彰显四个方面的控规升级理念,在此基础上又进一步落实到了“密路 网”“慢行系统”“十五分钟生活圈”“公共空间”“交通市政设施升级”“工业园区升级”“轨道站点周边”“混合用地”“动静分区”以及“城市风貌”等十个方面,按照“评估标准确定、分类要素指引、规划布局建议”三步走的研究思路提出了专项指引。此部分内容结合各城市建设特征可有选择性开展,作为下一轮控规优化的重要组成部分。

专项评估方面通过规划标准+分类指引提出规划布局建议

(5)分区指引

在总体评估和专项评估的基础上,将控规评估的结论和策略与城市空间进行有效融合,方便规划管理和规划编制,同时便于下一步规划管理部门开展新编控规审查。针对具体组团或者地段的指引内容可区分为通则式指引和特殊指引两类,其中通则式指引为普适性标准和要求,包括总体评估提出的建设标准以及十五分钟生活圈、用地混合、密路网、慢行系统等专项评估内容;特殊指引在是主要针对各组团或地段的发展需求和功能特点提出的指引,包括城市风貌、园区升级、站点地区、市政升级、动静分区、公共空间等方面内容。


二、“乡村振兴战略下村规划编制及用地问题”问答集锦

1、乡村产业振兴与用地紧张如何协调

主要途径还是要加大内涵挖潜。因为现在绝大部分地区的村庄建设用地都是超标的。因此国家要求是在村建设用地规模不突破上位规划指标下,通过建设用地内部挖潜和闲置用地置换,实施增减平衡来安排乡村振兴建设项目,诸如村农牧产品加工、小型农房建材、乡村旅游设施和新型产业发展等。

2、产业用地及基础配套设施用地规划

这是村规划的重点内容之一。产业用地安排还是要靠加大内涵挖潜。在村庄建设用地规模不突破上位规划指标下,通过建设用地内部挖潜和闲置用地置换,以增减平衡来安排乡村振兴产业项目。能源、交通、水利等基础设施用地,可争取上位规划的新增规模,新增不足情况下通过使用闲置用地,或以增减平衡来安排基础设施用地。

3、上层次空间规划数据如何落实

要从基础数据整合做起。首先做好村规一张图(底图)数据整合,与乡镇空间规划基础数据平台的衔接一致,在此基础上按照上位规划空间布局,将上位规划及村规划相关内容逐项落地,形成相应的村规划图层,叠加后形成规划“一张图”及数据库。

4、乡村产业建设用地指标怎么平衡

主要靠有限的增量来拉动存量的再利用,增存挂钩来解决乡村产业的用地需求。应根据产业性质与用地需求,加大存量潜力的再开发利用,合理、有序安排产业用地。

5、基本农田保护问题

国家实行永久基本农田特殊保护制度;村规划应当将上位规划下达的永久基本农田保护任务落实到地块,并纳入规划数据库严格管理;永久基本农田(红线)经依法划定后,严格实施用途管制,任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

6、人口与用地关系

人口规模按户籍与常住考虑。用地按照省级规定和上位规划指标、“一户一宅”政策、宅基地改革政策、人均宅基地指标,加上产业用地、公共设施建设用地、基础设施用地及“留白”用地等,确定村庄规划建设用地总规模及其边界,做好规划分期推进逐步实施的安排。

7、村庄规划实用性的确保

所谓不实用大多是按照城市规划、城市设计的手法,过渡追求新颖、洋气,难以实施。因此要认真落实“编制多规合一的实用性村庄规划”指示,按照上位国土空间规划约束性指标和规划管控传导要求,加强各类用地协调,严格落实“红线”范围用地,根据产业发展和项目需求实际,合理确定村发展总规模(开发边界),适当考虑“留白”空间及有条件建设(弹性)用地区,并明确具体使用管理办法。

8、村庄建设用地指标落实

村规划中对村庄的人口规模预测不能简单的因为村民外出务工经商而大量缩减户籍人口,相应未来村庄建设用地面积也不宜大规模缩减(除非拟实施整村搬迁合并、增减挂钩项目的)。村庄规划编制时要按照相关政策规定,在现状总规模不突破前提下调整各类用地的规模,包括合理确定村民宅基地用地面积、村公用设施和基础设施配套提升的用地以及村集体经营性建设用地,再考虑一定比例的“留白”用地,由此确定村全域的规划建设用地指标。

以往的规划在村级规划层面极大多数都无新增建设用地指标,但按照现在国家新的政策要求,“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村产业和项目用地”。因此未来村新增建设用地供给情况会根据乡村振兴战略的实施有所改变,可以缓解部分村民新增宅基地和集体经营建设用地的需求。但是规划村庄若无重点能源交通水利基础设施建设项目安排,村规划建设用地总规模不得扩大。这种情况下村民新增宅基地和集体经营建设用地的需求,主要还是要通过存量低效建设用地内涵挖潜、闲置用地再开发利用来解决。规划编制须注意各项建设和产业发展用地一律不得占用基本农田,不得侵占生态红线保护区,这是不得突破的底线,规划要严格遵守。

农村建房须按照省(区、市)规定,实行“一户一宅”政策,建房面积及人均指标不得超过相关标准。如系拆旧建新的,则应做好相应的规划实施方案,具体确定拆旧地块与建新区域的范围、规模及住户的安置。田间道路修建与拓宽的用地为设施农用地,不占建设用地指标。

9、飞地面积的统计

飞地面积应统计在权属村。


三、新型基础设施到来,空间规划如何关注应对

1、从传统基础设施到新型基础设施

过去大家讲基础设施,往往侧重指铁、公、机、水等交通基础设施。近年来,随着国内传统基础设施增长进入平台期,从扩大内需、推动经济社会高质量发展等方面考虑,对基础设施发展提出更高要求,也赋予新的内涵。2018年底,中央经济工作会议提出“加快5G商用步伐,加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。这是新型基础设施在国家层面的首次定义。

新型基础设施相比传统基础设施有着显著的差异:一是技术支撑不同,二是增长阶段不同,三是对实体空间需求不同。

2、关注新型基础设施+空间的赋能效应

新型基础设施对空间的弱需求并不意味其对空间的弱影响。从某些方面看,新型基础设施的建设和应用将显著巩固或者改变空间的联系组织规则。

让优势地区更具发展动力:新型基础设施与传统基础设施一样都是为人服务的。在建设前期,只有在人口、经济要素密度足够高的地区建设这些设施,才能匹配需求,发挥规模效应,平衡建设成本。所以从发展时序上看,新型基础设施必然优先部署到中心城市和城市群这些优势地区。优势地区凭借新型基础设施支撑,不仅能获得技术进步红利的第一桶金,而且在未来与其他地区竞争发展的赛道上,能够通过不断吸聚相关领域人才、推动技术迭代更新,扩大发展优势。

用更低的成本打破空间壁垒:现在信息基础设施正以超越传统的方式打破物理空间的阻隔,将广袤的国土空间联系在一起。未来随着新型基础设施大规模建设和应用,特别是经历2020年大规模疫情冲击后,中国将加速进入深度信息化社会。通过新型基础设施在线协作与智能协同,打破物理空间限制的经济社会联系将越来越多。这些新型的联系关系尽管不足以逆转区域经济空间的极化效应,但是能够让身在这片国土上,不论何处的人们,以更低的成本代价穿透传统联系难以跨越的空间障碍,共享更多的平等机会。线上线下、实体虚拟交织融合。

线上线下、实体虚拟交织融合:新型基础设施对空间的影响远不止于现实空间,网络空间及其与现实空间的关联作用将随着新型基础设施建设不断加强。有学者认为网络空间已经成为是继陆地、海洋、天空、外空之外的“第五空间”。通过新型基础设施支撑,线上线下、实体虚拟交织融合将产生大量化学反应。另外,从现实世界到虚拟空间的复刻还能够帮助大家以更精准的方式开展空间规划和空间治理等。

3、新型基础设施不是终点

用敬畏之心看待未来变化:规划要正视未来变化,决不能戴着过去的有色眼镜看待未来的发展问题。现阶段关注新型基础设施建设,要保持科学、理性的态度,敬重其发展规律,特别要敬重市场对新型基础设施资源配置的决定规律,绝不能回到过去搞计划经济的老路上去。

以弹性思维做好预留应对:保持弹性对于在空间上支撑新型基础设施建设很重要。规划对新型基础设施的相关空间要有弹性预留,不能一上来就把这些可能的空间都排满,不留回旋余地。另外,考虑到新型基础设施发展存在很强的不确定性,从产业发展角度看,选择性产业政策的适用性不高,另外近些年在市场机制推动下一些新型基础设施已经有了很好地发展,这些都要求规划注意给予新型基础设施发展空间更多的宽约束。

空间规划要有容错机制:加快新型基础设施建设要允许各个地方和企业去试,在试的过程中,有些错的就挽回,有些对的就总结经验再推广。空间规划对新型基础设施建设决不能搞押宝,把未来有关空间的布局安排都压在某类新设施必须上的前提上,要有足够的容错机制,要支撑市场去淘汰筛选出哪些是真正需要的东西。

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