2021年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。推进宅基地“三权分置”改革，需要在厘清“三权分置”改革逻辑起点基础上，稳慎探寻其实现路径。

我国现行宅基地制度起源于计划经济时期，其主要特征是“集体所有、成员使用，无偿分配、长期占有”。宅基地集体成员无偿取得和长期使用的制度设计初衷是保障农民的基本居住，承载的是社会保障功能，表达的是维护社会公平的国家意志，在保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。集体成员身份是宅基地保障功能的实现基础，正是这种身份性赋予了宅基地的社会福利性质，天然地排斥市场交易。而从农民角度看，宅基地不仅发挥了居住保障功能，也是其重要的财产。随着经济社会发展和城镇化进程快速推进，城乡人口和资源要素流动加速，农民宅基地的财产价值逐步显化，经济功能逐步提升。

可以说，宅基地制度改革的焦点是如何统筹好体现国家意志的宅基地保障功能和维护好农民权益的财产功能，在保障农民基本居住权利的前提下，解决宅基地闲置浪费与农民财产权益缺失等问题。这形成了宅基地“三权分置”改革的逻辑起点，即通过完善集体所有权体现保障社会公平的意志，保障农户资格权实现户有所居，适度放活使用权实现资源优化配置和农户财产权利。

理论层面辨明宅基地“三权分置”改革的逻辑缘起后，需要实践层面的创新探索，完善宅基地集体所有权、农户资格权和流转的宅基地使用权的权能主体和行使机制，探寻有效的改革路径。

要落实集体所有权。依据法律，集体所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。但由于我国很多地方农民集体经济组织不完善，治理机制不健全，难以完整行使集体所有权权能。现实中，农民集体对占有、分配权能的行使相对比较充分，但对处分和收益权缺乏有效行使机制，导致集体所有权一定程度上被虚置。落实宅基地集体所有权，核心是在法律层面界定集体所有权的权利主体，赋予包含收益、处置等在内的完整权能，健全权能行使机制。基本路径是制定农村集体经济组织法，健全法人资格，明晰权利义务关系，完善治理机制，落实其对包括农村宅基地在内的集体资源资产的收益、处置权能。

要保障农户资格权。宅基地“三权分置”改革后，现有宅基地“两权分离”格局下农民的宅基地使用权将由农户资格权来承载，实现宅基地的居住保障功能。目前，对宅基地农户资格权权能属性，各界认识上分歧较大。从宅基地制度的演变看，农民的宅基地是基于集体成员的身份性演绎而来的权利，承载的是农民居住保障功能。从这个意义上讲，农户资格权不是一种全新的权利，而是对集体所有制下成员身份性权利的一种技术性处理。实践中，由于各地实际情况差异较大，应结合农村集体产权制度改革开展资格权认定，重点探索资格权的认定办法、行使条件和实现方式，以及资格权放弃、丧失与重新获取等特殊情形的实现路径。

要适度放活使用权。适度放活使用权是宅基地“三权分置”改革的重点，放活后的使用权承载了优化资源配置和保障农民财产权利的功能，其价值需要通过流转交易才能实现；而“适度”的表述也为宅基地使用权放活范围划了底线。因此，下一步的改革路径应该是在坚守底线的基础上，在两个方向上发力。一是健全农村产权流转交易市场建设，探索放活宅基地使用权多种路径，为宅基地使用权流转增加出口，优化资源配置效率，实现农民宅基地财产权益。二是结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项，打通宅基地与集体建设用地转换通道，完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系，赋予利用主体完整的权能。（编辑系农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任）

摘要：当前，城市发展建设用地短缺与农村人口流失而宅基地闲置形成的矛盾日益突出。农村宅基地改革，是推动新时期解决“三农”问题和城市未来发展的重要举措。建立和完善宅基地的“三权分置”制度，提高农村宅基地利用价值，缓解城市建设用地紧张，是我国当前农村土地制度改革中必须要解决的重中之重。结合我国农村宅基地的现状和问题，深入解读“三权分置”政策，提出全面深化农村宅基地制度改革的对策。

2018年中央一号文件在乡村振兴战略框架中确立了农村宅基地“三权分置”的理念，同时进一步提出了要做好农村宅基地的确权工作，需积极探索合理的农村宅基地利用途径和退出机制，有效推进农村宅基地“三权分置”制度的实施。近年来，地方政府不断探索“三权分置”改革，积极响应国家号召，适度放活宅基地使用权，明确所有权、承包权、经营权主体。

1 农村宅基地现状

1.1 农村宅基地闲置情况较为普遍

在前期实施的农村宅基地制度下，农民可以通过申请，利用法律程序无偿获得永久性的宅基地。在家庭人员发生变动后，一家有多处宅基地的情况很普遍。同时，由于缺乏行之有效的农村宅基地管理制度，农村宅基地的建筑面积和选址地点时常出现混乱，容易引起邻里纠纷。根据数据可知，当前近80%的农村年轻劳动力在家里停留的时间不超过1个月，年轻人或外出上学或在外务工，导致农村大多数宅基地空置，造成极大的资源浪费。

1.2 农村宅基地流转混乱

尽管现行制度对宅基地流转给予了政策导向，但实际操作中，受各种因素的影响，导致农村宅基地流转形式和方法混乱。其一是个体或村集体之间的流转，比如“城中村”、城市郊区的农村“小产权房”等。其二是在规定范围内政府主导的流转，比如城市建设用地置换等。有些流转没有经过相应审批，会出现“隐形流转”现象，是不受国家法律保护的，一旦出现纠纷，政府很难介入管理和整顿。

1.3 农村宅基地流转无有效保障，农民利益受损

大多数农民受“安土重迁”的传统观念影响，不愿意轻易改变自己的居住环境，特别是类似于祖宅这样的“宅基地”更是意义重大。同时由于农民收入偏少，普遍依赖于农作物种植，收入不够稳定，宅基地流转以后，农民担负着“背井离乡”的心理压力，补偿、户口迁移、定居、再工作等问题都是限制性因素，影响着宅基地流转制度的推进和改革。

2 农村宅基地限制流转导致的问题

2.1 限制了宅基地经济潜力

农村宅基地一直是保障农民居住权的底线，为维护社会稳定发挥着不可磨灭的作用。随着中国社会主义市场经济不断发展和城镇化建设进程不断加快，宅基地的可交易角色定位越来越明显。农民也逐渐改变了原来的陈旧观念，越来越追求经济价值。我国过去实施的宅基地相关管理制度，限制了农村宅基地的经济潜力，也阻碍了土地资源的优化配置。

2.2 限制了城乡一体化发展

由于城市土地归国家所有，所以城镇居民出售房屋宅基地不受任何限制，符合法定程序和流程即可。农村土地归属权是村集体，农村宅基地流转就不可避免地受到各种限制。在城乡一体化统筹协调发展的新形势下，过去实施的农村宅基地管理制度或多或少影响了农民的收入，也延缓了农村向城镇转变的速度。

3 对“三权分置”的解读

2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调要落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，同时保障农民房屋财产权和适度放活农民房屋使用权，即农村宅基地“三权分置”。

3.1 必须守住农村宅基地集体所有权的底线

推进农村宅基地改革的最关键一点，是要明确农村集体宅基地的所有权不能动摇，否则就是越过了农村宅基地改革的底线和红线。这不仅关系到农民的权益和村集体的集体利益，更是对我国土地公有制性质的坚持。我国特有的性质决定了土地公有制的性质，土地公有制的性质决定了农村宅基地归集体所有。如果改革越过了红线，国家就会丧失对土地的控制，进而会影响村集体和农民的权益。改革是否公平、稳定，要看改革是否能坚守住底线，是否能带来发展，是否能为农民带来利益。

3.2 重在保障农民权益

农村宅基地“三权分置”改革中，比较困难的一个环节就是对“资格权”的认定。这涉及一个问题，即如何界定在当地定居的人是否属于农村集体成员，特别是性别和婚姻这两个因素在农村集体成员认定和宅基地资格权认定中影响巨大。一般而言，成年男子分家独立生活或结婚组成新的家庭，是拥有宅基地资格权的，这没有什么分歧，大家都普遍认可。但是入赘的女婿和外嫁的女儿新组成的家庭是否拥有宅基地的资格权往往会引起争议和矛盾冲突。一些“重男轻女”的陈旧思想和外来人口能否融入集体的问题，是影响宅基地资格权认定的影响因素。除此之外，还有对“资格权”的理解和具体实施，可能会因人而异、因村而异，出现偏差。按照“三权分置”的理论思想，违规占用不属于村集体宅基地“资格权”的范畴，整改无非就是补偿钱款或者解除占用，但是无论怎么处理，都会引发农民和村集体的矛盾与冲突，进而引发一系列社会和民生问题，那宅基地改革就会得不偿失。所以必须从社会稳定的大局出发，不可冒进，更不可造成“一刀切”的局面，要一步一步地推进改革进程，保障农民的合法利益不动摇。

3.3 放活宅基地使用权，允许市场机制发挥作用

当前，我国农村宅基地和住房存在一些迫切需要解决的问题，比如一些农民没有在宅基地盖房，但却存在“一户多宅”的现象，宅基地在分配中出现混乱；有些地方出现部分房屋长期闲置甚至荒废，但还有人继续占用耕地建造住房的现象，农村宅基地和农户住房的供求不平衡。

适当放开农村宅基地和农户住房的使用权，积极发挥社会主义市场机制在农村宅基地和住房分配、调控中的作用，是解决农村宅基地和住房供求失衡的有效方法。要发挥市场机制的作用，必须具体问题具体分析，有针对性地解决出现的问题和情况。比如常年外出打工甚至定居外地不常回村的人员，可以促使其名下的宅基地和住房适度流转，避免闲置而荒废；对于个别农村居民大量离开的现象，可以推行复垦计划，退房还耕，再次有效利用；可以另辟蹊径，因地制宜，流转地理位置比较好的宅基地和住房，开发乡村特色旅游业，增加村集体和农民个体的收入。

3.4 改革必须坚持的重点在于发挥制度综合效能

在实践中，不仅要从“三权分置”的权力和功能的不同维度深化农村宅基地改革，而且要从“三权分置”的全局出发，全面把握深化农村宅基地的改革。农村宅基地“三权分置”的改革，是要使每项权利和职能在其范围内发挥应有的作用。具体的实践操作中，不能将“三权分置”简单地分为“一权”或“两权”，也不能仅通过加强农村宅基地管理就理解为是实现了促进农村宅基地“三权分置”的改革。

具有多种经济和社会功能的农村宅基地与农户住房，不能简单地实行私有化，这不仅与我国的社会主义制度相背离，而且必将离改革的初衷越来越远。全面把握和深化农村宅基地“三权分置”改革，是要使这一制度创新实践的同时解决多重矛盾冲突，发挥其应有之义。农村宅基地改革，必须在社会主义基本制度下反映出对农民的最有效保护；必须在市场经济体制下发挥其应有的资源要素属性，能够适度流动并有效发挥市场机制的作用，实现最优分配，成为社会经济再次稳中求进的动力。

4 农村宅基地“三权分置”的对策

4.1 攻克宅基地流转的阻力

农村宅基地“三权分置”制度的重点是激活农村宅基地使用权，其目的就是要克服农村宅基地使用权在转让过程中遇到的各种障碍，并逐步废除不合理的歧视性规定，如“身份限制”“区域限制”等，让城市居民和其他当地农民可以适当自由地参与农村宅基地使用权的流转。

4.2 进一步完善农村保障体系

社会保障体系建设的作用之一是弱化宅基地的影响，促进宅基地解放，从而充分发挥其潜在的经济价值。政府应当积极树立典范，对配合宅基地改革的农民给予奖励，通过提供就业培训、确立保险机制等方式，逐步弱化农民对宅基地的依赖，解决农民的后顾之忧。

4.3 灵活调整宅基地流转收益的分配方式

乡村振兴的根本目标是保障农民的利益，使农民致富。要不断增强对参与主体的认识，灵活调整和纠正利益分配的方式与方向，不断加深农民对宅基地改革的参与度，进一步提高农民在利益分配中的主体地位。在政府的正确引导下，以农民的自身意愿为前提，以保护农民的利益为基础，充分考虑各方的参与和贡献，建立和完善灵活的宅基地流转收益分配机制。同时，在持续实践的过程中，要注意积累经验，积极鼓励村集体和村成员达成双赢的局面。（编辑单位：农安县国土资源局巴吉垒国土资源所 农安县不动产登记中心；本文来源《山西农经》 2021，(05)）

脱贫攻坚消除了绝对贫困后，我国乡村进入了脱贫后乡村振兴时代，由于我国城乡和区域发展不平衡不充分的问题仍然突出，贫困乡村和脱贫后的贫困人口的致富基础还不牢固，因此，巩固拓展脱贫攻坚成果的目标是进一步提高脱贫攻坚的质量，努力做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作。

在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习大大总书记指出：“经过全党全国各族人民共同努力，在中国共产党成立一百周年的重要时刻， 我国脱贫攻坚取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹”“大家要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加巩固、成效更可持续”。脱贫攻坚消除了绝对贫困后，我国乡村进入了脱贫后乡村振兴时代，由于我国城乡和区域发展不平衡不充分的问题仍然突出，贫困乡村和脱贫后的贫困人口的致富基础还不牢固，因此，巩固拓展脱贫攻坚成果的目标是进一步提高脱贫攻坚的质量，努力做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作。

一、高质量是巩固拓展脱贫攻坚成果的现实要求

高质量发展是新时代经济社会发展的时代要求，党的十九届五中全会强调：我国已转向高质量发展阶段，“十四五”时期我国要以推动高质量发展为主题。只有高质量巩固拓展脱贫攻坚成果，全面小康建设才能高质量实现，中国梦才有实现的坚实基础。

首先，高质量巩固拓展脱贫攻坚成果是实现农业农村现代化的时代要求。当前我国整体进入了高质量发展的转型阶段，高质量发展是实现中国特色现代化的客观要求，没有乡村脱贫攻坚后的高质量发展，我国农业农村发展短板就难以补齐，我国农业农村现代化发展的质量就要大打折扣。其次，高质量巩固高质量巩固拓展脱贫攻坚成果是化解社会主要矛盾的客观要求。当前社会的主要矛盾是满足人民群众对美好生活的要求，社会主要矛盾突出表现在乡村发展不充分和城乡发展不平衡，集中表现为贫困农民生活质量不高。化解当前城乡不平衡不充分的社会主要矛盾，关键是提高乡村贫困地区的发展能力和贫困人口的生活水平。再次，高质量巩固拓展脱贫攻坚成果是以人民为中心的客观要求。贫攻坚坚持人民至上、以人为本，让贫困群众和全国各族人民一起迈向小康社会，一起过上好日子，全面实现了“两不愁三保障”。只有坚持质量优先巩固拓展脱贫攻坚成果，才能进一步改善贫困群众的生产生活条件，提高他们的生活质量，进一步增强农民群众获得感、幸福感、安全感。最后，高质量巩固拓展脱贫攻坚成果是我国接续实施乡村振兴战略的要求。脱贫攻坚后我国将进入全面实施乡村振兴战略时期，高质量巩固拓展脱贫攻坚成果，才能为乡村振兴扫清障碍夯实基础。

二、高质量巩固拓展脱贫攻坚成果的重点

巩固拓展脱贫攻坚成果的目的，不仅要使贫困人口脱贫，而且要让贫困人口可持续致富，这是我国新时代完成脱贫攻坚战略任务后的不懈追求，因此高质量是巩固拓展脱贫攻坚成果的目标要求。

一是全力做好特殊群体脱贫后的返贫工作。高质量巩固拓展脱贫攻坚成果，要借鉴精准扶贫建档立卡的经验做法，对因病致贫、思想贫困、脱贫返贫的部分特殊人群继续做好建档立卡，实行精准动态管理，不断完善返贫、易贫人员的精准识别、精准退出等机制，在巩固拓展脱贫攻坚阶段进一步严格标准和程序。只有继续关注特殊贫困群体，不漏掉一个贫困者，才能确保脱贫成果的可持续。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果要进一步精准识别特殊贫困人口，让每一个特殊贫困人口继续得到精准帮扶，不留贫困后遗症。

二是全程监控贫困群众脱贫后的发展质量。在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习大大总书记指出：“对脱贫县要扶上马送一程，设立过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定。在这个时期内全面开展脱贫攻坚的后续工作，纠正有些地方敷衍脱贫，形式主义脱贫，数字脱贫的做法，实行一定范围的“回头看”。这一时期要建立常态化督查巡查机制，继续对脱贫县、脱贫村、脱贫人口开展监测，持续跟踪收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，定期核查，及时发现，及时帮扶，动态清零，真正做到治懒根、拔穷根、祛愚昧，从源头治贫扶贫。充分运用“互联网+监督”平台和12317扶贫监督举报电话，安排专人核查处置涉贫信访举报问题，强化脱贫攻坚后扶贫政策落地监管，让贫困群众真正通过精准扶贫脱贫致富。

三是全面提升贫困群众的可持续发展能力。巩固拓展脱贫攻坚成果，要做到贫困群众脱贫可持续发展。要坚持“脱贫不脱政策、脱贫不脱责任、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱监管”的原则，保持帮扶政策总体稳定，严格落实“四个不摘”要求，保持现有帮扶政策、资金支撑、帮扶力量总体稳定，推进扶贫政策的可持续发展。强化贫困群众的致富依靠，增强其可持续发展能力。一方面，继续推进教育扶贫，让贫困家庭的孩子掌握常识、改变命运，实现精准脱贫的可持续。另一方面，让脱贫群众有产业依靠，大力推进产业扶贫，推动金融组织、金融产品和金融服务创新，以小额信用贷款解决脱贫农户产业发展资金困难。强化脱贫群众的主体致富能力培训，增强其就业技能，让脱贫群众可持续脱贫致富。

四是全方位给脱贫群众以人文关怀。巩固拓展脱贫攻坚成果要密切结合贫困地区的资源禀赋，结合脱贫攻坚中的乡土逻辑，通过以脱贫人口为靶向实现后续帮扶的“人性化”，最终实现整个扶贫治理体系与治理能力的现代化。要提升脱贫人口的参与式发展能力，充分敬重脱贫人口的主体性，调动脱贫人口的自主致富积极性，构建高质量发展的内生动力激发有效体系。重视贫困地区的地方性常识以及贫困人口自身的能动性，超越管理穷人、规训穷人的思维和理念，发动群众积极参与，充分敬重脱贫人口的主体性和能动性，推动扶贫模式从运动式治理向长久化、制度化、精细化的治理模式转型。在重新整理乡村资源、修复乡村结构、敬重乡土规律与地方性常识的基础上，开展基于乡村价值的“柔性扶贫”探索，将精准扶贫与乡村振兴战略有效地结合起来。

三、高质量巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴的着力点

巩固拓展脱贫攻坚成果接续推进乡村振兴，是我国实现“两个百年”奋斗目标的内在要求。如何高质量巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴，大家要在如下几个方面着力：

一是压实责任继续前行。巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴是一项重大战略，也是一项繁重的发展工程，要建立完善的推进责任制度，为高质量巩固拓展脱贫攻坚成果提供根本保障。要纵向上形成中央省市县乡村层层抓落实的体系，横向上形成各部门协同协作、齐抓共管的工作格局，层层压实主体责任。各级干部群众要把巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴的责任扛在肩上、抓在手里，人人在心里签下“军令状”“责任书”，切实为群众解决资金难题和发展瓶颈问题，要让脱贫后的扶贫政策在基层落地生根、开花结果，确保精准扶贫、精准脱贫的成果可持续发展，形成高质量脱贫攻坚衔接乡村振兴的责任体系。

二是科学评估注重质量。评估是考量质量发展的重要手段，要完善高质量的巩固拓展脱贫攻坚成果评价指标体系，建立全方位的评估体系，形成自我评估、专业评估、社会评估的高质量评估体系。评估中既要充分发挥贫困群众的主观积极性，重视贫困群众的满意度标准，让群众参与精准脱贫评估活动，又要充分采纳专家意见，防止贫困群众满意度“一票否决”的绝对化的倾向。要防止评估中专家评估繁琐、贫困户评估满意度“一票否决”“绑架”扶贫干部的问题。对于民众不签字有争议的评估，一定要发挥专业机构的作用，用第三方的公正评估解决“一票否决”之争，做到让老百姓信服，让基层干部放开手脚工作。

三是动态监控防止返贫。监控是巩固拓展脱贫攻坚成果的体制保障。巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴中，要聚焦深度贫困难题，对特殊贫困人口加强监测，把没进入建档立卡的真正贫困的人口纳入脱贫帮扶对象，进行动态的贫困帮扶，让每个真正贫困的人都能继续得到有效帮扶。充分发挥信息化的优势，建立完善的脱贫攻坚检测信息体系，要继续加大对贫困的监测力度，改革监测方式，创新监测机制，建立完善监控的常态化制度，为高质量脱贫攻坚推进乡村振兴提供重要保障。同时，要严抓扶贫领域的腐败问题，对于扶贫领域的资金腐败、作风腐败等问题，各级纪委监委要密切监督，严防损害贫困众的精准扶贫不正之风。

四是有机衔接乡村振兴。脱贫攻坚是农村发展的一个重要阶段，巩固拓展脱贫攻坚成果要把脱贫攻坚与乡村振兴战略有机结合起来，实现贫困群众由脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接，这是巩固拓展脱 贫攻坚成果的主要目标。贫困群众脱贫后，要以乡村振兴为平台，能够继续致富奔小康，不能把两者分离隔绝，要坚持脱贫攻坚和乡村振兴的有机对接，顺利实现脱贫攻坚到乡村振兴的转型，巩固拓展脱贫攻坚的系列成果并在乡村振兴中应用，承担乡村高质量发展的时代担当。

（编辑系湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授,乡村发现转自：《团结》2021年第01期）