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行业动态 | 国土空间综合整治和生态修复(09.14-09.20)

来源:??????2020/9/24 17:38:38??????点击:
一、社会资本参与流域综合治理回报模式及决策边界研究

流域综合治理是生态文明建设特别是水生态文明建设的重要组成,是践行绿水青山就是金山银山理念的必然选择。一方面,公众对水生态、水环境、水资源等综合治理的需求催生巨大的生态产业市场;另一方面,我国的制度变迁进程、经济和财政以及金融方面的改革也将释放出巨大的政策红利。政策的支撑和人民群众的需求为社会资本参与流域综合治理提供重要的契机。目前,社会资本参与流域综合治理项目多采用PPP模式,该模式能够有效缓解地方财政资金不足,有利于项目加速落地,同时能够充分发挥企业高效成熟的管理优势,提高项目建设的质量、速度及后期运营效率。然而,社会资本参与流域综合治理工程仍然受到政企合作、盈利模式等相关因素制约,存在一定风险。本文探讨以PPP模式为主的社会资本参与流域综合治理的风险管控、回报模式以及决策边界,旨在从社会资本视角剖析可能影响企业参与流域综合治理的各项因素以及相关考虑,为政府和社会资本更好地开展合作,将流域综合治理工作做好提供支撑。

正文如下:

Part 1 社会资本参与流域综合治理的风险因素分析

(一)流域综合治理项目投资特点

流域综合治理项目具有公益性和准公益性,项目投资特点包括几个方面:一是投资规模较大。流域综合治理项目一般由防洪疏浚、堤防加固、河道整治、生态修复等多种工程类型组成,在建筑材料和保障设备上需要投入大量成本,一般投资规模都比较大,对项目融资要求也比较高。二是投资周期较长。流域综合治理项目是基础项目,建设和运营投资周期较长,经过较长时间才能回收资金,项目可能受到利率和汇率波动等影响。三是影响投资效果的因素多。基础设施项目的投资效果与项目的整个生命周期有关系,在项目的全生命周期中受到建设时间、范围、完工质量以及运营时价格波动等多方面因素的影响。四是投资决策复杂。流域综合治理项目建设周期长,受到制约因素较多,项目从规划设计、建设实施到运行管理等全过程中各种环境因素均在不断变化,这就增加了社会资本投资决策难度。

(二)流域综合治理项目风险因素分析

1、项目预期收益不足

流域综合治理项目涵盖堤防加固、清淤疏浚、河道整治、水土保持等众多公益性项目,项目本身没有造血功能。在PPP模式中,社会资本靠政府付费、可行性缺口补助等方式获得利益,这种情况存在很大的不确定性。一旦项目无法获益,这种投资大、周期长的流域综合治理项目很可能将社会资本拖垮。

2、项目融资成本较高

流域综合治理项目建设需要大量资金,社会资本通常通过银行贷款等方式筹措建设资金,因受国家管控政策、金融货币政策、金融市场形势、自身资信状况等因素影响,可能造成利率出现较大波动,融资成本超出项目财务承受能力、融资期限错配等风险。特别是近年来,党中央、国务院高度重视防范政府债务风险,不断规范和提高融资门槛,规范政府与社会资本方的合作行为,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,客观上造成了融资难度加大,融资成本升高。

3、政府付费能力不足或政府失信

由于流域综合治理项目中大部分工程为公益性和准公益性工程,社会资本采取PPP模式参与项目时,回报机制多采取政府付费方式,加之流域综合治理项目运营期一般在10~30年左右,在项目运营过程中,存在政府因各种原因导致兑现政府付费的承诺的情况,如地方财政困难,过高的债务压力可能导致地方政府无法履约,或前期对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺,致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现;个别地方政府换届后,推翻或单方改变双方的合作协议。如果出现上述情况,可能导致项目停滞,甚至造成项目提前终止。

4、相关的政策法规尚不完善

流域综合治理属于公共基础设施建设的一部分,作为重要参与者之一的社会资本方应受到相应法律规范的约束与保障。而我国在PPP项目方面还没有建立完整、完善的法律规范制度,缺乏对PPP应用范围、政府审批权限、流程和管理程序、政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则等内容的规定,无法对社会资本的切身利益给予应有的维护与保障。

Part 2 社会资本参与流域综合治理回报模式分析

项目收益是社会资金参与流域综合治理投资决策中所考虑的最关键因素之一,也是社会资本投资决策风险控制中最重要的一个环节。受到流域综合治理项目多数为公益性准公益性项目特点的影响,PPP模式下项目回报机制绝大多数是政府付费和可行性缺口补助,回报模式单一,不确定性较大。因此,在投资决策中,应与政府一起,根据流域特征,针对所涉区域实际情况,设计相关项目运作回报模式,按照“保本微利”的原则,保证社会资本投资的基本收益。 

(一)模式一:“公益性建设+经营性打捆”模式

在前期设计时,将部分与流域综合治理相关的经营性项目打捆进来,增加项目造血点,提高项目本身的盈利能力。如将流域内需要新建的供水水厂一并纳入综合治理项目投资建设,并在项目运行阶段按照一定年限赋予社会资本水厂特许经营权,提高项目整体收益;依托流域区域规划,结合乡村振兴战略实施,将产业园区发展,如绿色农产品加工、乡村学问旅游、周边土地特色种植、提防林地开发等项目打包加入流域综合治理项目,提供一段时期的特许经营,或采取将经营性项目收益部分返还社会资本的方式来提高社会资本的收益预期。

(二)模式二:“公益性建设+开发权让渡”模式

由社会资本出资统一实施流域内所有公益性项目建设,搭建生态流域大平台。政府让渡流域治理实施完成后一段时期内项目整体开发的特许经营权,社会资本可以自主开发也可与其他社会资本共同开发,或采取招商形式将部分特许经营权转让,如水土资源开发,城市、工业供水,林业,渔业,绿色农业,水力风能太阳能发电等经营性项目的经营权,转让所得收入用以弥补前期建设实施流域综合治理公益性项目时投入的资金成本。

(三)模式三:“公益性建设+经营性补偿”模式

社会资本投资实施流域综合治理中的全部公益性项目,政府在一段时间内让渡地方已建经营性项目(存量项目)的特许经营权或以参股的形式参与该类项目的经营管理,如水力发电、城市供水、工业供水、住宿旅游、资源开发等。用经营性较好的项目来弥补社会资本在流域综合治理中所投入的资金成本,两类项目互不干扰,独立运行,但在财务平衡分析时统一考虑。在充分协调、精心设计、顺利操作的前提下,此类模式可以实现社会资本整体获得较为理想收益的目标。

Part 3 社会资本参与流域综合治理决策边界

在梳理总结水利、交通、能源等各行业100个PPP失败项目的基础上,结合江西省、重庆市等地流域综合治理PPP相关项目调研,从投资规模、投资周期、建设区域、工程类型数量等方面确定社会资本参与流域综合治理项目决策边界。

(一)边界1:项目总投资规模不宜超过10亿元

投资规模主要包括流域综合治理项目的总投资规模以及企业参与项目所需要的投资规模,两个指标均是企业参与流域综合治理项目时需要考量的重要的核心因素。项目总投资规模过大,项目投资各方所需要投入的资本金就很大,导致参与各方资本金出资或融资出现问题的概率变大。笔者认为,流域综合治理项目投资总规模不宜超过10亿元,企业参与项目所需要的投资规模应依据谈判要求并结合自身能力,牵头组织开展建设的不宜超过社会资本总体资本金规模的55%,合伙参与的不宜超过社会资本总体资本金投入的20%。

(二)边界2:项目投资的建设周期宜为2~3年

投资周期具体包括建设周期和运营周期。在项目决策时,应充分考虑投资周期,特别是建设周期,建设周期越长,可能出现的不确定性就越大,政府支撑、政策延续、融资成本等都可能发生变化。加上建设过程中可能出现的因设计变更、征地拆迁受阻、其他事项协调时间延长带来的工期延误,会使企业在建设成本上遭受更大的损失。笔者认为流域综合治理项目最终完成的极限时间应不超过5年,否则会有工程中止的风险,基于此,合适的流域综合治理项目建设周期宜为2~3年。在采用PPP模式的情况下,项目本身有“造血点”能够实现保本微利的,可以考虑较长的运营周期,但尽量不超过15年,如果采用政府付费模式,为减少可能出现的不确定性,企业参与项目运营周期在10年左右为宜。

(三)边界3:治理区域包含行政单元不宜超过3个县(区)

流域综合治理应以流域为单元整体规划,分区域分时期分阶段推进,每期项目实施时不宜涉及过大范围过多行政区域。一些项目范围过大,涉及行政单元较多的项目,在征地拆迁、移民协调等方面牵扯精力巨大,严重影响项目建设工期。笔者认为,流域综合治理项目范围所涉及的行政单元尽量控制在3个县(区)以内,在考虑条件允许的情况下,可考虑以县域为单元开展流域综合治理工作,尽量减少跨区域横向协调。

(四)边界4:项目工程类型不易超过5类

流域综合治理项目涉及范围较广,包含水利、农业、环保、林业、渔业、国土、旅游等多个领域,主要开展防洪疏浚、地方加固、水土保持、水环境治理、生态保护与修复、河岸景观提升、绿色农业等,个别项目还包含港口和旅游开发等,工程类型多,专业范围广,技术要求高,协调难度大。社会资本在投资决策时,应充分考虑项目建设内容、工程类型等,坚决参与自身熟悉的工程项目类型。同时,项目包含的工程类型不宜过多,笔者认为,流域综合治理项目所包含的工程类型宜为3~5类,有利于集中技术力量做好项目建设和实施。

(五)边界5:拥有完全的决策自主性

完全自主性表现在两个方面,一方面是可以完全自主决定是否参与项目实施,可以在符合法律、合同和相关规定的前提下自主决定是否继续参与项目的实施。特别是国有企业,虽然是政府所属,有也必须履行作为国企的社会责任,但国企本质是企业,投资决策的前提还是有所盈利(保本微利),在投资决策时不应受到政府干扰,充分享有自主性;同时,对于出现风险,明确无法继续实施的项目,在符合法律,合同和相关规定的情况下,有自由选择退出项目的权力。另一方面是在经营层面应具备完全的自主性,PPP项目的经营阶段,应充分发挥企业效率高,专业性强的特点,自主开展经营活动,接受政府监督和绩效评估但不应受到政府干扰。


二、生态环境领域关键技术展望

放眼全球,生态环境科技已成为世界各国保护生态环境、促进可持续发展最重要的手段之一,如何发展生态环境科技,释放科技红利,对解决我国生态环境问题意义重大。因此,有必要对生态环境开展技术预见,促进政府、企业、专家学者对未来生态环境的科技发展趋势达成共识,促进社会各界加大生态环境的科技创新投入,为生态文明建设提供强有力的科技支撑。    

生态环境领域的技术预见包括以下 9 个子领域,即大气污染防治、土壤污染防治、水环境保护、清洁生产、生态保护与修复、化学品环境风险防控、环保产业技术、重大自然灾害预判与防控、全球环境变化与应对。

正文如下:

1、大气污染防治

 随着我国经济、社会的快速发展,灰霾、光化学烟雾等复合型大气污染问题突出,严重影响了人民健康和生态安全。针对严峻的大气污染问题,中国政府先后实施《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等政策,重点区域空气质量改善显著。但是,非重点区域空气质量改善仍不明显,我国大气污染防治仍然任重道远。因此,坚持科技创新引领,着力构建精细化的现代大气环境监测、管控和治理体系,对实现空气质量持续稳定改善、实现我国大气污染防治目标意义重大。 预计未来 20 年,我国在大气污染防治的科技发展重点包括以下 4 个方面:

· 雾霾和臭氧污染形成机理;

· 大气复合污染协同优化调控技术;

· 大气环境和气象要素立体监测网络技术;

· 自适应网格大气环境建模预测污染和精准控制技术。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 大气环境立体监测技术得到广泛应用;

· 自适应网格大气环境建模预测污染和精准控制技术得到广泛应用;

· 大气复合污染的机理及协同优化调控技术;等等。

2、土壤污染防治

 近年来,“镉大米”、“毒地”等土壤污染事件频发,土壤环境安全问题已经严重影响到我国粮食安全、人民健康安全和生态安全,严重制约我国经济高质量绿色发展。针对我国重点区域土壤污染、重点行业场地土壤和地下水污染,前瞻性地开展国家土壤污染防治的技术预见,厘清我国土壤污染防治科技发展思路和目标,对保障土壤环境安全、支撑美丽中国建设意义重大。 预计未来 20 年,我国土壤污染防治的科技发展重点包括以下 10 个方面:

· 土壤污染源解析、风险识别与预警技术;

· 土壤污染原位监测、精准扫描诊断与智慧调查技术和设备;

· 重金属污染土壤固化稳定化新技术与新产品;

· 有机污染场地土壤原位修复技术与装备;

· 非水相液体类高风险污染场地原位修复技术;

· 现代生物技术与农田土壤污染防治、绿色修复;

· 新型纳米技术与土壤-地下水污染诊断和修复;

· 人工智能技术与土壤污染防治与修复;

· 矿区和油田土壤污染源头控制和可持续修复技术;

· 城市场地污染风险管控、协同精准修复与安全利用技术。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 场地土壤与地下水污染风险管控与协同原位精准修复技术得到广泛应用;

· 现代生物、纳米、智能技术在土壤污染防治与绿色修复中得到广泛应用;

· 土壤复合污染源头控制和可持续修复技术得到实际应用;等等。

3、水环境保护

 未来伴随着我国人口总量、城市规模的持续增长,水资源需求将不断上升。然而,水环境恶化趋势未发生根本转变,导致可有效利用的水资源仍在减少,水资源供需矛盾将进一步加剧。因此,面向我国水环境质量改善、水生态系统功能恢复的重大需求,开展国家水环境保护的技术预见,是应对未来中国水环境挑战的重要措施,也是培育我国可持续的水环境保护相关科技创新能力的重要内容。 预计未来 20 年,我国水环境保护的科技发展重点包括以下 6 个方面:

· 流域水生态重建与功能恢复技术原理和方法;

· 智慧水系统构建;

· 全过程绿色减排与水污染控制技术;

· 饮用水安全保障原理和关键技术;

· 核心关键材料与重大装备;

· 前瞻性和颠覆性技术。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 高级氧化技术得到广泛应用;

· 废水零排放技术与资源化技术得到广泛应用;

· 污水碳氮分离与能源化技术得到广泛应用;等等。

4、清洁生产

 作为生产、产品和服务全过程的一种综合性预防环境战略,清洁生产对增加生态效益和减少人类及环境风险有着重要价值。不同于“先污染后治理”和“末端治理”,清洁生产是一种整体预防污染的创造性思想,其核心是从源头整治污染,以预防为主,注重全程控制。积极发展清洁生产技术,有助于提高我国清洁生产水平,对我国工业生产实现可持续发展、促进经济实现高质量发展意义重大。 预计未来 20 年,我国清洁生产领域的重要技术课题包括以下 3 个方面:

· 重化工业污染基因图绘制完成并在重点行业污染全过程控制中得到应用;

· 大功率电池清洁生产与循环利用技术得到实际应用;

· 清洁能源技术、工业园区绿色发展等其他清洁生产技术。

此外,清洁生产技术相关的其他发展重点包括清洁能源技术、工业园区“信息高速公路”建设。 

5、生态保护与修复

 近年来,我国在生态保护与修复领域投入了大量人力、物力和财力,并取得了明显成效。但是,水土流失和荒漠化等生态破坏问题依然严重,如何加大生态系统保护仍然是当前亟待解决的重大问题。科技创新是加大生态系统保护力度的重要手段,发展生态保护与修复的科学技术,对保护与维持生物多样性,落实“扩大森林、湖泊、湿地面积,保护和修复自然生态系统”的国家战略,提升生态系统质量和稳定性,促进经济可持续发展具有重要意义。 预计未来 20 年,我国生态保护与修复的科技发展重点包括以下 3 个方面:

· 水土保持的生态修复与功能提升技术;

· 河网水系生境修复技术;

· 湖沼湿地生态修复的系统解决方案。

与上述发展重点密切相关的关键技术课题主要包括:

· 富营养化湖泊生态修复的系统解决方案得到广泛应用;

· 青藏高原生态修复与保护技术体系得到实际应用;等等。

6、化学品环境风险防控

 当前,我国现有生产使用记录的化学品有 45 000 多种,其中至少 2500 种已列入《危险化学品目录》。这些列入《危险化学品目录》的化学品本身具有毒性、不易降解性、致癌致畸致突变性等危害,会对人体健康和生态环境造成严重危害,化学品环境风险防控愈发重要。然而,我国化学品环境危害测试、环境风险评估与科研技术支撑能力不足,亟待加强化学品的暴露和风险评估研究,从源头上加强化学品的环境管理,在末端开展化学品污染控制,积极发展化学品环境风险防控相关科技。 预计未来 10~20 年,化学品环境风险防控的科技发展重点将主要集中于以下 4 个方面:

· 化学品危害识别;

· 化学品风险评估与管理;

· 高放废物处置;

· 化学品污染事故预警与应急控制。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 高风险化学品的环境暴露风险评估技术得到广泛应用;

· 化学品风险评估与事故应急预警及控制技术得到实际应用;等等。 

7、环保产业技术

 经济合作与发展组织将环保产业定义为“为控制和消除污染、提高资源利用率以及降低环境风险提供产品、服务与洁净技术”。随着生态文明建设的逐步深入和“绿水青山就是金山银山”理念的牢固树立,我国环保产业正迎来新的发展机遇,环保产业正成为推动我国经济发展新旧动能转换、引领经济社会发展绿色转型的重要支撑。但是,我国环保产业发展面临着自主创新能力不强的困难,特别是部分关键设备和核心零部件受制于人,高端技术装备供给能力不强,技术创新能力与世界领先水平有一定差距。因此,做好环保产业技术预见,加大重点技术领域投入,提升自主创新能力,对推动环保产业创新发展意义重大。 预计未来 20 年,我国在环保产业技术发展重点将主要集中于以下 6 个方面:

· 环境监测;

· 工业窑炉;

· 机动车应用;

· 水处理;

· 重金属二英类污染防治;

· 危险废物处置。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 危险废物超洁净协同处置和多位一体监测;

· 室内空气微量污染物监测与净化技术得到广泛应用;

· 工业持久性有机污染物源头减量与协同控制技术及装备得到广泛应用;等等。

8、重大自然灾害预判与防控

 近年来,伴随着我国经济社会的快速发展,工业化、城镇化加快,人口和财富更加集聚,极端天气、强震等重大自然灾害带来的影响呈现群发性、高频度、大规模、复合型、链生型等特点。重大自然灾害已经成为民生安全、国家战略与经济社会持续发展的重大威胁,开展灾害管理刻不容缓。重大自然灾害预判与防控是灾害管理的重要组成部分,发展灾害判识、预警预报、风险管理等重大自然灾害预判与防控科技,对提高减灾和救灾决策效率、提升自然灾害防御能力意义重大。 预计未来 20 年,重大自然灾害预判与防控的科技发展重点包括以下 4 个方面:

· 重大自然灾害数据获取、分析与管理;

· 重大自然灾害风险判识与定量化评估;

· 大比例尺、高精度重大自然灾害风险区划;

· 重大自然灾害的预警、控制和风险预估。

与上述发展重点密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 大比例尺、高精度自然灾害风险区划技术得到实际应用;

· 地震次生灾害链的风险判识、评价与控制技术得到实际应用;等等。

9、全球环境变化与应对

 全球环境变化是指由自然和人文因素引起的全球关键环境要素及地球系统功能的变化。应对全球环境变化是我国推进实施“美丽中国”生态文明建设、区域可持续发展等国家战略以及“一带一路”倡议必须解决的重大命题。因此,持续加强对全球环境变化的科学研究,深入认识全球环境变化的影响和风险,研究提出符合国情的战略措施,对我国实现绿色低碳转型和可持续发展、全面参与全球环境治理意义重大。 预计未来 10~20 年,我国全球环境变化与应对的科技发展重点集中在 4 个方面:

· 全球环境变化高精度数据产品研制与过程机理深入解析;

· 多尺度天气气候模式与非结构人地系统模式研制;

· CCUS 及气候变化风险评估与适应技术研发;

· 典型环境保护与治理技术研发。

与上述 4 个方面密切相关的代表性关键技术课题包括:

· 多尺度天气气候模式得到实际应用;

· 关键地区气候变化适应技术得到实际应用;

· 生物安全防控设施与体系得到广泛应用;等等。


三、污染地块修复效果评估问题的解读与建议

生态环境部发布的《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则(试行)》(HJ25.5-2018),解决了污染地块风险管控与土壤修复效果评估的工作程序、评估范围与对象、布点采样要求、后期风险管理等问题。技术导则发布后,受到业界广泛关注,但实施和使用中尚存一些疑问。笔者对此提出一些见解,供业内参考讨论。

正文如下:

科学合理确定点位数量与位置

对于污染地块修复效果评估,采样数量的确定本质上是一个统计知识题。基于统计意义的效果评估布点,主要是根据修复后土壤中污染物浓度的分布情况建立样本量,采用假设检验的方法确定场地土壤修复是否达标。其本质是由总体合理抽取样本、由样本科学推断总体,即在有限的样本情况下,使对修复效果误判的概率在可接受水平内。综合考虑修复技术特点与实际工程数据可以看出,修复效果波动越小、修复实际效果越高于修复目标要求,所需采样数量越少;修复效果越不均一、修复后土壤中污染物浓度越接近目标值,所需采样数量越多。

技术导则编制过程中,编制组梳理了基于统计学计算采样点数量的一系列方法,进行了试算与验证,根据各污染物的数据分布情况,选用与之匹配的计算方法,计算得到所需样本量。由于统计分析方法涉及公式与参数复杂,对统计学专业水平有一定要求,计算繁琐且所需参数较多,在实际效果评估时难以获取这些参数。为了兼顾科学性与可操作性,本标准在制定中化繁为简,提供了两种方式:一是直接推荐采样数量;二是计算梳理了中间参数——差变系数,并给出了差变系数的计算方法和不同差变系数对应的推荐采样密度,便于在初步掌握数据分布的情况下即可查阅获得采样数量。

采样数量取决于污染物浓度的数据分布,污染物浓度分布取决于原始浓度差异、修复技术选择等多种因素。比如,对于去除率较高的异位热脱附技术,在设施运行稳定情况下,根据技术导则编制过程中的试算结果,每个样品代表的土方量可达到10000 m3。考虑业内近年来实际工作习惯,同时与HJ25.2中修复效果评估监测点布设的要求一致,技术导则中保留“修复后土壤原则上每个采样单元不应超过500m3”,同时也提出可以根据修复后土壤中污染物浓度分布特征计算修复差变系数,根据不同差变系数选择对应的采样数量

相对于异位修复方式,原位修复效果的优劣不仅取决于修复技术的选择,也与污染物分布、修复设施设置、土壤质地、水文地质等情况相关。因此,为了全面评估修复效果,技术导则除了提出土壤原位修复效果评估系统布点要求之外,也提出“应结合地块污染分布、土壤性质、修复设置等,在高浓度污染物聚集区、修复效果薄弱区、修复范围边界处等位置增设采样点”。总体来说,原位修复效果评估布点采取“系统布点+判断布点”的方式,与异位修复效果评估的布点方式不尽相同,因此也无布点密度层面上的优劣差异对比之分。需要注意的是,系统布点密度的最低要求是40m×40m,应根据修复面积的大小确定水平方向上采样密度,也可根据差变系数计算具体采样数量。

结合实际确定二次污染范围与检测指标

关于修复过程中涉及的二次污染区域,技术导则规定,土壤修复效果评估范围应包括修复过程中的潜在二次污染区域。潜在二次污染区域包括污染土壤暂存区、修复设施所在区、固体废物或危险废物堆存区、运输车辆临时道路、土壤或地下水待检区、废水暂存处理区、修复过程中污染物迁移涉及的区域、其他可能的二次污染区域。

对于二次污染区域的检测指标,导则提到“化学氧化/还原修复、微生物修复后土壤的检测指标应包括产生的二次污染物”。由于地块特征、修复方式、目标污染物等各不相同,且考虑到修复技术不断发展,原则上二次污染物指标应通过修复方案中的可行性试验等分析确定,效果评估阶段应依据可行性研究确定的二次污染物指标予以采样分析。

推进管理创新,守住风险底线,保障开发进度

2019年6月,生态环境部发布了《污染地块地下水修复和风险管控技术导则》(HJ25.6-2019),要求在修复工程运行阶段开展连续4个批次的季度监测进行修复达标初判,在修复效果评估阶段至少开展8个批次监测且监测周期不少于1年。

一些从业人员反映,地下水修复效果评估监测周期太长,与业主对场地开发的时间要求有所冲突。但从国内外大量案例来看,地下水修复达标后1年-2年内出现反弹是一个客观存在的现象。因此,为确保场地修复后的健康风险和环境风险底线,需保证地下水修复效果监测周期和频次。建议从管理思路上进行创新和突破,如允许分阶段分区验收与开发、风险管控与场地开发建设有机结合等,这在国际上有很多成功经验。中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的引导意见》也明确,对工业污染地块,鼓励采用“环境修复+开发建设”的模式。

从技术层面而言,采用“环境修复+开发建设”模式是可行的。结合技术导则要求,笔者建议,对大型的、规划复杂的污染场地,可结合场地各区域开发进程,在符合法律法规要求的前提下实施分区域修复与开发。对异位修复场地,由于地块是否退出名录、进入开发程序只与本地块污染治理情况相关,因此建议可分阶段提交清挖效果与异位修复效果评估报告,在清挖效果达到目标要求,且明确异位土壤暂存场所、修复安排等情况的前提下,考虑地块退出名录进入开发程序。

强化后期管理,保障风险管控长期效果

技术导则要求对实施风险管控或未达到无限制使用的情况下,应开展后期管理并提出了后期管理的基本要求。

目前,有些地方对达到效果评估要求但需实施后期管理的场地严禁开发再利用,导致很多场地实施风险管控后无法进行再利用。这违背了风险管控的初衷,也不利于风险管控措施的推广应用。

实际上,土壤法第六十六条规定,“对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,土壤污染责任人、土地使用权人可以申请省级人民政府生态环境主管部门移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。”因此,效果评估通过评审之后,在确保地块开发建设过程及未来利用期风险可控的前提下,可以移出地块名录、进入开发程序,但需明确后期管理的相关要求并监督落实。

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