自党的十九大提出乡村振兴战略以来，中国特色社会主义进入了新时代，乡村发展面临关键转折。乡村振兴战略的实施有赖于科学全面的顶层设计和系统部署，乡村振兴战略规划的编制当仁不让的成为振兴工作的重中之重。同时，乡村振兴涉及农村发展的方方面面，需要多部门、多群体共同参与，因此规划编制也需要广泛听取相关主体的意见，确保规划可行可用。笔者结合自身参与乡村振兴相关工作的经验，针对乡村振兴战略规划的编制，谈几点自己的思考，以飨读者。

一、乡村振兴战略规划在规划体系中的位次关系

《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号），明确提出发展规划是规划体系的最上位，是其他各类规划的总遵循，专项规划、区域规划、空间规划均须依据发展规划编制。而乡村振兴战略规划在规划类型的界定上，暂无明确规定，但从乡村振兴作为国家战略，以及规划的作用、内容等角度来看，是可以引导社会经济的综合性发展的。参考《中共广东省委、广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》中的相关表述，“县统筹制定与国民经济和社会发展规划相对应的县域乡村振兴规划”，更是明确的将乡村振兴战略规划界定为发展规划。同时，乡村振兴战略规划多是由发展改革部门牵头编制。

综合来看，国民经济和社会发展规划虽然作为涵盖了城乡各方面内容的发展规划，但受限于“重城轻乡”的发展理念和现实需求，对于乡村发展难以满足实际需要。而乡村振兴战略较好的扭转了“重城轻乡”的局面，乡村振兴战略规划则弥补了国民经济与社会发展规划在乡村领域的短板。因此，笔者认为，乡村振兴战略规划与国民经济和社会发展规划共同组成了能够引导城乡全面均衡发展的发展规划，处于规划体系的最上位。

二、乡村振兴战略规划的关键属性

乡村振兴战略规划，具有两大属性，在规划编制时需要重点把握。

一是系统性。乡村振兴涉及了产业、生态、组织、学问、人才及相关制度机制，几乎涵盖了各相关职能部门，工作内容体系庞大。规划的编制要做好对乡村振兴工作的系统部署，包括整个工作的战略目标、原则导向、核心内容等，要确保工作体系的科学合理，化解工作内容间的矛盾冲突等。

二是计划性。这一点可以从国民经济和社会发展规划的演变历程看出，其前身即为经济社会发展计划，“十一五”时期首次改为国民经济和社会发展规划。因此，乡村振兴战略规划与国民经济和社会发展规划相对应，也具有很强的实施计划性，在规划编制时也需要将相关的规划目标做准做实，将规划内容等细化分解至相应的职能部门等相关主体予以落实，并作为考核的重要依据。

PS:国民经济和社会发展规划萌芽阶段最早是在新中国成立后，最先是借鉴前苏联经验开始编制5年计划，重点谋划“干什么”。改革开放后，即从“六五”计划开始，经济计划变成经济社会发展计划，计划关注的重点也从经济转向经济和社会并重。随着经济体制的改革，作为政府工作重要抓手的规划体制也面临重大改革，“十一五”时期，“计划”首次改为“规划”，同时，经济社会发展的主要指标也分成了预期性指标和约束性指标。

三、乡村振兴战略规划的内容逻辑

习总书记指出乡村振兴战略实施要推动乡村产业振兴、人才振兴、学问振兴、生态振兴和组织振兴，“五大振兴”也是贯穿乡村振兴战略规划的一根主脉，是不可分割的有机整体，与实施乡村振兴战略的20字总要求一脉相承。

“五大振兴”各有侧重、相互作用，共同构成乡村振兴不可或缺的重要因素。从传统农业区域的乡村发展情况来看，产业振兴是乡村振兴的核心与关键，产业振兴的关键在于人才，既需要人才，又促进人才的聚集，这二者是乡村振兴的核心驱动与发展基础。生态振兴是产业可持续发展的关键，也为人才提供宜居的环境，学问振兴是产业振兴的驱动力量，并为人才和组织提供精神支撑。组织振兴是乡村振兴长效机制建设的关键，为产业、人才、生态、学问振兴的实施提供重要保障。

而在一些发达区域，其逻辑顺序会有所不同。如珠三角地区，其乡村区位条件非常有优势，产业基础雄厚，人才聚集，集体经济组织高度成熟，一定程度上可以说已经实现了乡村振兴的1.0版本，下一步面临的是乡村再振兴的深入推进。首先，野蛮粗放的扩展型发展模式，导致的环境压力则成为了乡村可持续发展的巨大瓶颈，因此在其乡村振兴逻辑中，生态振兴应首当其冲，可以成为产业转型升级的重要抓手。

不管是在传统区域还是发达区域，五大振兴之间的逻辑关系都是一样，只是实施乡村振兴的切入点不同，传统区域从产业入手，发达区域则可从生态环境品质切入。

四、乡村振兴战略规划的三个导向

乡村振兴战略规划既要衔接上级要求也要凸显地方特色，规划的编制需把握好三个导向，即：要求导向、问题导向和效果导向。

（一）要求导向

落实上位要求，深入理解乡村振兴战略20字总要求：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，理清20字方针与五大振兴的关系，研读剖析国家、省、各区域关于推进乡村振兴战略的相关文件精神、工作要求、任务安排等，找准乡村振兴战略规划的总体定位。

（二）问题导向

问题导向就是要摸清乡村的发展情况，中国城乡发展差距大，不同区域的乡村之间也存在不同的发展问题。问题导向就是要求对区域乡村的发展、规划政策、现状材料等基础性资料进行收集、梳理和分析，并深入地方考察了解当地的城乡发展情况，系统、深刻地认识地方乡村现状，甄别乡村发展的关键问题。准确把握新的城乡发展关系，分析区域乡村发展的动力机制，针对不同地域乡村面临的不同问题，找准各自的切入点，构建乡村的发展战略路径，引导村庄合理有序发展，重构乡村发展体系，构筑城乡融合的战略布局。

乡村发展的首要目标是要让农民富起来，产业振兴也是乡村振兴的关键核心，传统型或较为落后贫困的区域首要解决产业发展的问题，发达区域多存在农村与城市发展高度融合，已经有了较为雄厚的经济基础，而这些区域生态环境问题较为突出，已经影响了经济的可持续发展，需要更注重生态环境的保护修复，为乡村振兴提供一个可持续发展的动力。

（三）效果导向

效果导向要以各地区乡村发展实际需求为主，考虑规划末期要达到的目标成效以及整个规划能够实施落地的可能性，科学地设计乡村振兴规划的内容体系和目标指标体系，突出强化本地的乡村振兴战略规划的重点工作及特色，最终形成符合当地实际的规划内容和主要目标。

综上，乡村振兴战略规划已然成为乡村振兴的重要工作之一，科学合理的编制规划，理清规划的系统性和计划性两大属性，因地制宜地构建五大振兴本地化的逻辑次序，并从目标拆解、政策配套、实施监督等方面做好规划实施保障等，将会为乡村振兴工作提供重要的支撑。规划编制仅仅是起点，乡村振兴任重道远，且行且完善。

参考资料：

[1]林峰,罗晓楠，王征征，等.乡村振兴战略规划与实施. [C].北京.中国农业出版社.2018

[2]中共中央国务院.《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）

[3]中共广东省委、广东省人民政府.《关于推进乡村振兴战略的实施意见》（粤发〔2018〕16号）

[4] 黄征学.国家规划体系演进的逻辑[J]．中国发展观察．2019（14）: 29-31

编辑概况

李莞尔，中地城乡规划设计研究（广东）有限企业工程师，湖南农业大学硕士，主要从事国土空间规划、乡村振兴、乡村规划、国土综合整治与生态修复相关研究，参与湛江、佛山、清远、天津、广州、开平等多地空间规划、乡村振兴战略规划、乡村规划、全域土地综合整治等相关项目，具备扎实的理论基础和实践经验。

? 注意：非营利性质的转载请注明出处，商业性质的转载请联系版权人。