摘要：农村集体经营性建设用地入市改革实践中，部分试点地区形成了以土地租赁为主的集体建设用地市场。但土地租赁期限超二十年普遍存在，是否适用《合同法》存在较大争议。本文以广东省佛山市南海区改革实践为例，通过梳理现行法律法规对租赁合同期限设定进行解读，在分析限制土地租赁期限存在诸多问题和困难的基础上，针对性提出物业出租合同不得超过二十年、分类确定土地租赁最高期限、积极引导土地使用权出让等政策建议。

关键词：农村集体经营性建设用地；租赁期限；佛山市南海区

我国经济发展已进入新常态阶段，土地资源作为供给侧改革核心要素之一，其利用方式应为质量效率型集约增长的经济发展模式服务，以盘活存量农村集体土地资源为目标的农村集体经营性建设用地入市改革就显得尤为重要。不同于国有土地以出让为主的土地有偿使用特征，农村集体经营性建设用地入市探索实践中，广东南海^[1]等地逐步形成了以租赁为主的集体建设用地市场，有效降低了土地使用成本。据调研，集体经营性建设用地租赁期限普遍较长，为稳定投资者承租集体建设用地进行开发建设、加大土地开发投资力度起到了积极作用。但是，我国《合同法》明确，租赁合同期限不得超过二十年，土地租赁合同是否适用该条款争议不断。本文以全国农村土地制度改革试点地区——广东省佛山市南海区为例，对农村集体经营性建设用地以租赁方式入市期限是否允许超过20年进行深入研究，并提出切合农村集体经营性建设用地特点和实际的改革措施，以期为我国农村土地制度改革提供借鉴。

1  南海区租赁方式入市期限现状

根据土地现状调查结果，南海区农村集体经营性建设用地及其地上物业的租赁形式分为土地租赁和物业出租两种，其中约90%的村集体选择土地租赁。农村集体经营性建设用地以租赁方式入市的租期，按照10年以下、11-20年、21-30年、31年以上进行分类统计，面积占比分别为11.78%、20.77%、40.26%、27.19%。可以看出，目前南海农村集体经营性建设用地的租期以21-30年为主，超过20年的比重达到67.45%。

相比国有土地使用权出让的最高年限（工业用地50年，商业用地40年），南海区集体经营性建设用地租期相对较短，但是又普遍要长于《合同法》关于租赁合同期限不得超过二十年的规定。现有的租赁期限是村集体和用地企业在土地租赁市场长期博弈形成的结果，主要存在两方面因素作用：一是村集体对集体土地有升值预期，因此不愿约定太长的期限，以致村集体与企业签订租金合同，大多会约定租金每隔三年或五年递增；二是用地企业需要投入较大成本对承租土地进行开发建设，因此需要一定年限收回投资成本，如果年限过短则会造成用地企业不愿加大投入、提高租金水平。

2  关于租赁期限的现行规定

2.1  《合同法》规定租赁期限不得超过二十年

目前，租赁期限不得超过二十年规定的来源，是依据1999年10月1日起施行的《合同法》第二百一十四条关于租赁期限的最高限制。根据全国人大法工委编写的《合同法释义》对该条规定的说明，说明了立法者限制不动产租赁期限的本意，是考虑当事人权利的实现问题。同时，释义说明到：“租赁期限较长的是不动产租赁即房屋租赁。在房屋租赁中，用于承租人居住需要和用于商业性租赁是不一样的。一般讲用于居住租赁的承租人希翼租期长一些，使这种租赁关系相对稳定一些。商业租赁中、在订立合同时房屋的租价比较低的情况下，承租人就希翼将租赁期限订的长一些，租金固定下来；在房屋的租价偏高的时候，出租人就希翼租期订得长一些，这样就能保证其得到更多的租金。当双方当事人不能自己寻找一个公平的交叉点时，法律总是要在利益双方中找出平衡点的。这也是规定最高租赁期限的一个目的。”

可见，立法者仅考虑到承租者投入不大的不动产租赁情形，即房屋租赁，而对土地使用权这种需要承租者进行较大投入的不动产则考虑不足，这也引发了关于土地使用权租赁是否适用《合同法》第二百一十四条规定的争议。事实上，广东省高级人民法院于2010年公布的《关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复》，明确如政府或土地主管部门同意农村集体经济组织出租集体建设用地使用权的年限为五十年的，法院可认定当事人的租赁合同有效。

2.2  关于国有土地租赁的最新规定：特定行业产业用地不得超过二十年

1999年1月1日起施行《土地管理法实施条例》第二十九条规定，国有土地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资或者入股。随后，《规范国有土地租赁若干意见》中规定国有土地最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期，但法律地位上同样受限于《合同法》。

2016年11月，《产业用地政策实施工作指引》第八条规定产业用地租赁期限不得超过二十年，其主要目的是为了配合租让结合、先租后让等工业用地出让实行“弹性年限”的改革。但是，该政策的适用范围仅限于特定行业，如养老服务产业、物流产业、光伏发电产业以及其他“双创”涉及的产业用地（不包括房地产业）。

2.3  关于集体建设用地租赁期限的地方政策文件规定

目前，广东省、佛山市、南海区关于集体建设用地租赁期限的地方政策文件，对集体建设用地租赁期限参照国有建设用地做法，未限定不得超过二十年。2004年7月1日起实施的《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》第二十六条规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”2005年10月1日起施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十二条第二款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”

3  限制租赁方式入市期限存在的问题和困难

限制租赁方式入市期限不得超过二十年，将在一定程度上减少承租者对租赁土地的需求，促使部分村集体在权衡利益后，将土地租赁转向土地出让，但影响程度如何还需进一步调查。同时，限制租赁期限也存在以下问题和困难：

3.1  已签订合同不符合政策甚至法律的风险

目前，南海区大量已签集体土地租赁合同期限超过二十年，如果规定新签订土地租赁合同期限不得超过二十年，相当于认同了集体土地租赁期限适用于《合同法》的规定。已签订合同将面临不符合政策甚至《合同法》规定以致失效的风险。同时，由于用地企业在预期能够使用承租土地超过二十年的条件下，对土地进行了大量投入，突然缩短承租期限，必然会极大地损害用地企业的利益，造成其无法收回土地的开发投入成本。

3.2  造成土地开发强度的低下

农村集体经营性建设用地以租赁方式入市期限的限制，往往会影响承租人对土地的开发利用和建设强度，如租赁期限过短，承租人考虑到短时间内收回投入成本的问题，缺乏对土地加大投入的动力，所建建筑物也会尽量选取质量一般、寿命短的材料，以便尽可能早地从土地上榨取利益、收回成本，以致土地使用权到期时，地上建筑物的使用价值几乎为零，造成土地利用低效、社会资源浪费两方面的风险。

3.3  对承租人建设物业的不公平

南海区集体经营性建设用地入市流转合同普遍约定，合同到期后，集体土地使用权及地上建构筑物无偿移交农民集体。此背景下，承租人如果已投入较大的成本，尚未享受租赁利益或享受租赁利益不久，因期限届满，即须将土地使用权归还农民集体，对承租人显失公平：一方面，会造成用地企业，特别是实力雄厚的企业，不敢使用集体土地，对集体土地整备以租赁方式入市也造成较大的障碍；另一方面，会徒增土地纠纷，不利于社会稳定。

3.4  集体土地难以开展先租后让、租让结合

农民集体作为农村集体经营性建设用地的所有权人，其激励机制与国家作为国有土地的所有权人存在完全不同的特点。国有土地制定弹性年限出让制度旨在鼓励加大土地开发投入，提高国有土地使用效率，促进地方经济发展和增加税收收入。而农民集体重点关注土地租金带来的股份分红，不会考虑提高土地使用效率、促进地方经济发展等因素，无法要求农民集体在承租人达到较高年产值、缴纳较多税费的情况下，将土地有偿使用方式转变为土地使用权出让。因此，在集体土地上难以借鉴国有土地开展先租后让、租让结合的做法。

3.5  相比国有土地具有更大的到期风险

相比国有土地相对稳定的续期管理，农村集体经营性建设用地在使用权到期以后，农民集体一般倾向于按照价高者得的方式将土地再次入市。如果原承租者无法在竞争者中支付最高租金，则意味着会失去土地使用权，原承租者在土地上进行的多年开发、建设、经营投入也将付诸东流。因此，相比国有土地，集体土地具有更大的到期风险。政策若限定租赁期限不得超过二十年，无疑让到期时间更早到来，进一步加大到期风险，造成承租者不敢对集体土地进行投入。

4  关于租赁方式入市期限的政策建议

4.1  物业出租合同不得超过二十年

集体物业出租，实质上是农村集体经营性建设用地上的房屋出租，属于《中华人民共和国合同法释义》中提到的房屋租赁。由于集体物业出租过程中，承租人不用进行房屋建设，投入成本有限，因此适用于《合同法》关于租赁期限不得超过二十年的规定。

4.2  分门别类确定土地租赁最高期限

为保证土地承租人的利益，确保能够收回土地开发建设的投资成本，建议按照合同法释义的思路，根据各行业特点，结合投资需要，分类确定土地租赁的最高期限。如对于物流用地等投入强度低的，限制在二十年；而其他投入强度较高的，特别是商服等经营性用地，土地租赁期限则可按照不高于同类国有土地使用权出让最高年限确定。

4.3  积极引导土地使用权出让

目前，南海区农村集体经营性建设用地以租赁方式入市的占比达到2/3,土地开发建设水平低下、节约集约利用程度不高。除了土地租赁期限的影响之外，还受制于用地企业无法取得集体土地使用证，难以进行抵押融资，影响了用地企业投资集体土地的积极性。建议南海区积极引导农村集体经营性建设用地以出让方式入市，以提高土地的利用水平，促进地方经济发展。

参考文献:

[1] 陈海素, 陈凯. 农村集体经营性建设用地租赁产权制度构建研究——以广东省南海区为例[J]. 广东土地科学, 2017(4):4-8.

编辑概况

陈凯，中地研究院总工程师，中山大学地图学与地理信息系统硕士，主要从事农村土地制度改革、住房制度改革、城市更新、产业用地政策等相关领域的研究咨询工作， 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣等多项国家改革试点咨询项目，同时出版专著1部，App著作权1项，申请发明专利1项，在改革试点、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。

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