长期以来，宅基地改革都是一个“老大难”问题，尽管过去两年多的试点改革成效显著，但其终究是以传统农村为主阵地的改革，相较于城中村，面临的症状却大相径庭。从《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）到2017年6月份发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿），均有提到保障农民实现“户有所居”的权利。对此，笔者认为，“户有所居”应有两层含义，一是保障村民的刚性居住需求，相当于“有瓦遮头”，二是满足村民的住房改善需求，即村民住房的修缮和重建，因此，“户有所居”除了要实现“居者有其屋”，还要实现“居者有其福”，要让村民有居住幸福感。

不同于传统农村的是，城中村在快速城镇化的演变中，宅基地后备资源的稀缺性日益加剧，而宅基地的经济属性也随之凸显。村民分户、危旧房改造等一系列的现实不断刺激村民对农村住房的刚性需求和改善需求，城中村实现“户有所居”面临巨大挑战。基于此，笔者对佛山市禅城区多个城中村进行了实地调研，发现“户有所居”压力主要源于四个方面：

1、宅基地有偿退出实行空间不足

保障户有所居，在一定程度上可视为对现有宅基地利用格局的重新分配调整，其实现方式以宅基地有偿退出为主。通过对禅城区若干城中村的调查发现，该区域宅基地有偿退出制度的实行空间不足，以宅基地退出“做减法”的途径难以实施，主要原因如下：

（1）土地情节“扎根”。调查发现，部分村民对土地的情节心理并未随经济条件的改善而改变，相反，他们对土地的“家族标签”认知日益加重。在他们眼中宅基地由祖辈相传，是一种物质性的血脉延续，不论是“一户多宅“”还是面积超出规定标准，都不应该退出。

（2）“出租经济”绑架。随着集体经济的蓬勃发展，禅城区各镇（街）的外来务工人员日益增加，该部分群体的居住需求衍生并形成了当前城中村的出租格局。在笔者调查的村中，出租住房的户数占总户数的比例几乎均在60%以上，以石湾镇街道某村为例，该村几乎每户均有出租，每间房月租金随区位和装修条件不同多数在100元到300元之间浮动。出租房屋的农民中一部分是年纪稍大或者劳动力偏弱的村民，这部分人缺乏经济来源，原有耕地又被征收，同时又不具备被周边企业接纳的条件，除了租金收入没有其他稳固经济来源，租金收入已成为该部分群体维持生活开支的重要支撑。此外，也有一小部分村民的出租房源较多且区位优势明显，年租金收入达10万以上，该群体的经济来源几乎都靠出租来维持，如果实行退出政策想必会引发强烈的抵触情绪。

2、宅基地流转的乡村学问约束

笔者调查发现，宅基地流转意愿存在显著的人际差异。在一定的经济利益诉求得到满足的前提下部分村民愿意转让宅基地，但大多数村民并未将经济利益诉求放在首要位置考虑。以张槎街道张槎村为例，多数农民认为，转让自家宅基地是“背祖忘宗”，尤其是转让给非本村成员，被认为是蔑视宗族，这种“被看不起”在无形中形成了一种心理压力，这样的乡村学问直接压制了村民转让宅基地和地上房屋的意愿。

3、户内产权转移的制度约束

当前，国家法律层面对户的概念及分户条件并没有清晰的界定，而这也成为了“户有所居”实现难的制度障碍之一。就禅城区而言，由于土地资源的历史消耗各村早已停止了单家独院式的宅基地申请审批。随着家庭规模的扩大和成员间关系的变化，成员要求分户的需求有增无减，受限于新增宅基地资源的零供给，很多农户选择通过户内继承或者赠与房屋产权以解决子女住房需求问题。然而，法律上规定申请分户的村民要有归属其名下的独立房产，没有房产的，家庭内部可以先通过继承或赠与取得房产，然后在办理分户手续。但是赠与需要交纳一定的手续费（一般几千元左右），对于多数村民而言“完全不能接受”，因为家庭内部处置房产理应“零成本”，况且规定支出的费用也不算少，直接户内产权转移不顺，导致分户过程受阻。

4、村民公寓建设“有心无力”

作为宅基地置换的重要手段，禅城区对村民公寓的探索始于上世纪90年代初，主要目的在于保障失地农民“户有所居”。随着佛山市在政策上的引导和支撑，村民公寓在各村相继兴起，但在保障村民住房需求的同时也逐渐暴露出诸多问题，村民公寓的路开始举步维艰，主要原因如下：

（1）无地可用。禅城区多数村经过1992年的政府统征后宅基地后备资源消耗殆尽，以石湾镇街道为例，目前该街道下属各村几乎已无地可用，1999年就已经停止宅基地的审批，比全区叫停审批还要提前三年。

（2）报批受阻。调查发现，村民公寓往往因不符合规划而在报批中受阻，已建成的村民公寓多数都没有办理土地证。更重要的是，部分村民在入住村民公寓之后不履行入住前约定的原有农村住房退出协议，违背政府制定村民公寓政策的初衷，导致政府对村民公寓的身份认同约等于“小产权房”，报批上更加严格。

（3）分配不公。现阶段村民的对村民公寓的申请需求较大，尤其是面临结婚分户的村民。在村民公寓房源分配过程中，有的村是“谁有钱谁申请”，有的村是设置申请门槛筛选人员，这两种方法都会导致部分村民不能分配到村民公寓，未分配的村民有意见，觉得不公平，导致村民公寓的建设成为了村干部的“烫手山芋”，为避免利益冲突，对村民公寓建设的态度较消极。

结语：

由此看来，保障城中村村民“户有所居”，涉及经济、社会、学问、政治等多方面因素，是对村民现有利益格局的重构和意识形态的引导。城中村宅基地制度的变迁必须基于以实现“户有所居”为首要任务，明晰制度缺陷背后的主因，在保障村民利益的前提下实现村民“户有所居、居有所福”。