12月19-21日，中国城市规划学会城市设计学术委员会2019年会在北京首钢园区召开，会议主题为“制度保障·共同营造”。本次会议聚焦新时期形势下，如何在规划建设管理中发挥城市设计制度的作用、如何在存量规划中运用城市设计方法营造高品质城市，旨在探讨城市设计制度对存量规划所发挥的作用。

住房和城乡建设部建筑节能与科技司汪科司长汪司长回顾了自四年前中央城市工作会议召开以来，住建部大力推进的城市双修和城市设计试点工作开展情况，并提出了对城市设计工作在规划机构改革背景下再探索、再创新的几点认识。第一是提高站位，贯彻落实新理念新要求，通过城市设计对外树立形象、对内凝聚人心。第二是以人为本，满足人民群众对美好生活的期待。第三是注重管理，参与完善谋划顶层制度，科学研究建立从国家到地方的管理制度。第四是因地制宜，辩证有效开展城市设计。

中国城市规划学会副理事长、北京市规自委总规划师、北规院施卫良院长先容了北京市在高质量发展、高水平治理、高品质生活的发展要求下，与建立新的国土空间规划体系结合，开展城市设计工作的方向。主要包括从整体控制和风貌把控、公共空间管控、引领具体地块详细规划并与出让结合、加强精细化管理等方面。

段进：新时期城市设计发展趋势的几点思考

报告基于深入的实证研究和详细的实践案例，提出了“国家重视、地方需求”、“规－建－管全过程”、“法定化地位”、“分层分区分项编制”、“精细化管理”、“自下而上兴起”等新时代城市设计发展的六个方面的趋势。报告提出了城市设计应探索以专项规划方式实现贯穿规－建－管全过程、进入相应阶段的法定机制、分层分区分项编制、与土地出让条件相结合、进行社区和街道层面的自下而上探索等具体研究和工作方向。

王引：规则下的翅膀——北京市城市设计系统工作

报告主要从四个方面先容探讨了北京市城市设计系统工作。一是“规则下的形态”。从北京城市形态的历史变化看，人类文明的发展产生约束人类的规则，人类在规则的约束下建设乡村与城镇从而确定了形态。二是“规则下的振动”。通过北京出台的高度控制、历史学问街区保护及院落设计等相关政策文件先容了北京城乡建设管理中的城市设计要求，指出城市设计学科通过技术服务及法律规则将其应用于现代城市的营造之中，取得了显著成效。三是“规则下的共鸣”。报告先容了大望京规划、东四南史家胡同院落微更新等北京城乡建设活动中的设计实践，提出城市的发展既需要大框架的指引，也需要丰富的变化。四是“规则下的翅膀”。报告对城市设计的内涵、制定者与实行者进行了探讨，提出如何将城市设计思想融于城市建设的规则之中，既对城市建设活动进行有效把控，又留出一片空间让民众自由实践，值得探索。

杨军：从“龙头”到“抓手”的老城更新闭环模式探讨——北京城市副中心老城区更新与双修实践

报告以北京通州城市副中心的更新和双修实施方案为例，说明城市设计的实施应聚焦老城更新的实施痛点，构建老城更新实施闭环链条。报告先容了该实施方案中覆盖综合性的精细化摸底、高协同实施度的更新项目库、强示范意义的重点标杆工程和促部门协同的创新政策机制的四项工作内容。指出城市规划师不仅应关注规划设计主体工作，还要扩展工作内容，通过精细摸底、编制行动计划、打造示范、和创新政策机制，实现完整的设计闭环链条，保障城市设计的实施落地。

二、理解国土空间规划的作用和工作路径 ：从解析生态文明理念出发

近几个月以来，国土空间规划怎么做、怎么编的问题备受关注。新的国土空间规划不同于以往的规划，不仅要在一个规划中处理好多规融合的难题，而且也要探索国土空间规划的内容组成、目标体系细化和实施手段控制等等现实具体的问题。

为探索推进国土空间规划工作，《城市规划》2019年第9期组织刊出文章《任务导向的国土空间规划思考——关于实现生态文明的理论与路径辨析》（编辑：谭纵波，龚子路）。论文聚焦国土空间规划在生态文明时代的任务，辨析国土空间规划内容和重点，提出国土空间规划应当承担的任务和采取的技术手段，对进一步明晰国土空间规划目标任务及控制思路具有启发意义。

文章梳理西方历史学家对于“文明”的论述，指出“生态文明”是汉语语境下的特有词汇。经过梳理分析，文章明确，生态文明区别于以往渔猎文明、农业文明和工业文明之处，在于之前的文明体现为物质文明，而生态文明则主要表现在精神层面，具有显著的包容性，体现在人类对自身行为的克制等方面，即“有能力做但选择不做”。

深入分析《生态文明体制改革总体方案》（2015年）的主要理念、原则和制度，论文认为，推进生态文明建设—实施国土空间开发保护政策—编制国土空间规划的思路已经形成，而建设生态文明就成为国土空间规划的核心任务。文章重点分析了实现生态文明的路径，包括减少人口、节制生活和低生态影响三种，认为前两个路径涉及伦理限制与自由权利，只有减少人类活动对生态系统的影响，即低生态影响，才是最为现实的生态文明建设路径。论文强调，建设紧凑的高质量人类聚居区，给自然生态系统留出更多空间，是实现生态文明的优选路径。而国土空间规划所要处理好的核心问题，就是采用较高密度的城镇空间，容纳更多的城镇人口，形成紧凑的城镇形态，而留给生态系统更多的空间。

论文认为，国土空间规划所要完成的任务决定了规划技术的类型。根据目标的不同，国土空间规划技术类型可以分成“政策表达”“空间管制”和“建设规划”三类。全国及区域国土空间规划承担保护导向的任务，技术特征侧重“政策表达”，而市县及乡镇国土空间规划需要解决保护导向和开发导向双重任务，技术特征侧重“空间管制”和“建设规划”，需要更多更加复杂的规划技术支撑。

在国土空间规划实施手段方面，文章分析认为，国家及省级国土空间规划更倾向采用“政策表达”和“指标管制”的方式来保护生态及农业用地，而市县级乡镇级国土空间规划不仅要采用落实到图斑的管制手段，而且还要考虑如何实现“城镇村”合理、高效和公平开发建设的问题。文章特别提出，在实现生态文明任务的语境下，开发建设活动是实现生态文明的重要手段，而不是相反。上位规划需对开发建设活动实现生态文明的作用有清醒的认识，并在制度和内容上进行相应安排。

展望未来，论文认为，由于涉及的内容和技术十分丰富，国土空间规划的完善仍需依靠大量的实践和理论探索。国土空间规划实现生态文明的关键，在于降低人类对于自然生态系统的影响，把人类的开发建设活动尽可能地控制在较小的空间范围“城镇村”之中。“双评估”“三线划定”只是开端，未来需探索如何使“城镇村”成为合理、紧凑、高效和公平的空间，需要探索大量复杂而精细的技术手段。因而，从规划技术来看，国土空间规划体系的重心在于市县级国土空间规划。

不同层级国土空间规划任务特征一览

注：深色表示主要承担对应的任务，浅色表示部分承担，空白表示基本不承担。全域管制指对对应区域内的所有开发与保护活动进行全覆盖式的管制，开发管制指针对建设用地中开发行为的管制。