“国土为基筑牢保护底线，空间统筹引领流域发展”。由河南省自然资源厅主办，北京清华同衡规划设计研究院、河南省国土资源调查规划院、河南省城乡规划设计研究总院联合承办的河南省黄河流域国土空间规划与生态廊道建设规划编制座谈会在郑州隆重召开。自然资源部空间规划局，陕西、山西、山东等沿黄省份自然资源厅，以及河南省内14地市自然资源部门相关领导同志出席了会议。中国工程院尹伟伦院士、清华大学尹稚教授以《国土空间规划的多学科协同实践样本》为题做主旨报告，提出在这种黄河流域国土空间规划当中既要有国家、省、市层面多部门的协同推进，也需要多学科的协同论证。

1、黄河流域国家战略具有高度复杂性

国土空间规划目前还处在探索时期，这是一个边干边立规矩的过程，建国以来还没有一个规划体系是在还没有制定规则、标准、程序的情况下在全国铺开的，在编制的过程中不断建立规程、规制和标准，这是规划学科和规划行业一个比较特殊的发展时期。

黄河流域是一个非常复杂的巨系统，既要保护好生态，同时又要实现高质量发展，既有新时代的生态文明要求，又有地区发展当中现实存在的大量国计民生的问题，同时又是一个跨越行政区划的规划，所以在这样一个背景下，如何走出一个多学科协同跨界跨领域的协同的路子，是摆在规划编制面前的一个非常严峻的挑战。

首先，黄河流域国家战略本身就具有高度的复杂性。黄河流域生态保护与高质量发展其实是一个全域统筹的概念，是国土空间综合利用的概念，具体到流域性的国土空间规划，需要兼顾大量的学科领域。从目前总书记指示要求的五大板块来讲，第一个是生态环境的保护问题，新时代、新时期高质量城镇化进程背景下生态约束前提条件变了，为发展提出了更高的要求。同时黄河河南段是黄河灾害性最为频发的地段，而这个地区的灾害频发对中国的经济中心、经济重心冲击力最大。第三是水资源的节约集约利用问题，水的问题与社会经济发展的方方面面都是密切相关的，黄河流域既有资源型缺水的问题，也有水质性缺水的问题。同时这个地域仍然是充满发展潜力的地域，也是中国人口密度相对比较高的地域，两个伟大的百年目标、中国现代化强国的梦想要实现，综合到底还是人的全面现代化的问题、人的综合素质提升问题、人的生活质量标准全面提高的问题，所以摆在大家面前是未来高质量发展的道路怎么走。

中原地区是中华学问的摇篮，黄河之所以被称为母亲河，与人种跟物种成长历史是非常密切相关的，在这样一个背景下，做好一个流域规划就要求有多学科的协同，有联合论证提供支撑。空间规划既不是传统的土地利用规划，也不是传统的城乡规划，如果把这样新的规划类型变成两个传统规划的简单叠加，依然不能打破决策前提的综合性问题，所以在这样一种流域国土空间规划当中既要有国家、省、市层面多部门的协同推进，也需要多学科的协同论证。

2、多专业协作的工作组织模式

围绕着这样一种背景，国土空间规划需要大力倡导的是多单位、多部门的合作，形成一个多专业协作的工作组织模式。能够在不到5个月的时间内完成这样一个复杂的规划项目，其实不仅仅是对清华同衡规划设计研究院的作战能力的考验，同时我在这要表示感谢。第一是在省自然资源厅的统筹下，政府部门跨部门的协同，这种协同无论是对背景研究、决策支撑以及开放性的决策常识讨论，都提供了非常良好的协商空间和决策协同流程空间。此外，大量的跨专业的规划机构、研究机构形成的多学科的联合工作组，都为这个项目的顺利开展和顺利推进做了大量的工作，并且实实在在的通过这样的一个项目结成日益紧密的战略合作伙伴关系。目前在全国正在迅速铺开的国土空间规划当中，由单一工种的规划院所去做一个不那么全面的、更容易流于传统模板的国土空间规划其实是一个普遍现象，正是由于这样一种普遍现象的存在，这一轮的黄河流域国土空间规划还具有他的样本价值和样本意义。

从规划成果的构成来看，包含13个专题研究及5个大专项研究，涉及30余个专业领域，既有清华同衡的平台组织，也有河南省国土调查研究院、省国土科学研究院、省地理调查院、省地质环境监测院、以及省城乡规划院的通力合作，涉及到50多个学科，50多个跨专业领域的不同的专业人员的共同努力，最后才能够形成一个高度融合，多目标协同的综合国土空间规划。

这跟清华同衡的平台建设有关，这个平台是以学科群为支撑，以高端智库联动形成的为顶层决策提供服务的综合平台。首先这个平台是开放的，其次可以实现跨法人单位的资源整合，能够建立起一套真正专业的、非常专精的、同时能够组织大规模集团作战的能力。从清华同衡建立的那一天起，走的就是学科群支撑和高端智库联动的道路，组建了60多个高度专业化的业务部门，同时依托清华大学强大学科群的支撑，从传统的理工类到人文类到艺术类，背后既有院系支撑，同时也有这些院系孵化出来的大量的应用技术的支撑，而这些视野和视角也赋予了清华同衡在全国实现跨领域协同的技术平台。

3、多学科破解重难点问题

黄河流域战略要求要落实，就需要多学科联动去破解一些难点、重点问题。

滩区综合提升治理

针对悬河问题，河南最综合性的挑战就是黄河滩区，滩区土地的功能是集约复合的，统筹推动多纬度、多领域的科学研究是非常重要的，包括洪水淹没风险分区问题、悬河稳定性评价问题、滩区人地关系分析问题。滩区治理绝不是简单的河道问题，这里面还生活着两百万老百姓，滩区除了生态功能之外还承担着大量的农业功能。滩区是候鸟迁徙重要的停留点和越冬点，从生物学家的判断来看，其实相当一部分候鸟跟大家传统农业耕种方式是有密切关系的，滩区农田的消失也会影响候鸟生存问题，滩区生态系统错综复杂，相互交织、相互关联甚至有因果的关系，不是一个就工程论工程，就人类活动论人类活动，就自然活动论自然活动就可以单一解决的问题。

针对洪水的分级设防，泥沙的分区落淤，三滩分区治理，如何选择差异化的治理政策，实现人与自然的进一步和谐，实现保护与发展更精准的平衡，实现人居环境和其他物种之间的进一步和谐，其实都是摆在滩区治理中的大量的超越单一学科领域、超越单一专业领域的问题。只有把所有系统打通，把各类难题的成因、进程、结构之间的相互关系都理顺，所能形成的方案才能称之为一揽子解决方案，或者叫综合性解决方案。

生态保护与修复治理

针对矿山问题、水土流失问题，河南西部面临着比较严重的水土流失、遗留矿山、土壤沙化等问题。地下水的超采跟沙化之间究竟是什么关系，水土流失跟遗留矿山之间是什么样的一种灾害叠加效应，水生态的脆弱性又如何使得水土流失、遗留矿山、沙化和农田林网进一步加大了治理难度。

统筹统筹上下游、干支流、左右岸、山上山下、地表地下，构建循环有机健康的流域水生态系统，也是摆在规划设计人员面前的重要挑战。过去这些工作可能由单一的专业化机构来做，但是为什么大家在综合流域治应当中经常出现“按下葫芦起了瓢”，一个很好的政策最后产生了一地鸡毛的效果，其实跟长期以来的学科区隔、专业区隔、信息孤岛等现象都是绑在一起的。只有打破壁垒，才有可能形成支撑决策的综合化研究、实现信息数据的联动、实现跨专业跨行业的联动，去共同解决问题。

黄河流域污染治理

作为人口最为密集，经济发展动力持续活跃的地区，不可避免会有高污染的问题，工业污染、面源污染等各种污染种类在这个地区是高度复合的，需要多样的治理技术和手段。流域的污染治理不仅仅需要建立防控标准，还需要精细化的运营管理。长江和黄河流域存在大量用水工业，这关系到我国工业体系的完整性，不能简单关停，工艺标准的提升及相关费用分配问题才是核心。欧美的环保工艺标准甚至成为了设置中国工业产品出口门槛的武器，但这并不是单纯靠市场竞争行为和企业自觉行为能完成的，除了标准提升，国家法规提升施加的压力外，欧美国家普遍采取的是实行高额的政府补贴政策帮助企业迈过艰难过渡时期，新的产业标准一旦形成，就能形成另外一种绿色壁垒并重新掌控产品在全球的定价权和话语权，这背后除了工程技术的问题，还有经济问题。建立负面清单很容易，但负面清单背后还有一系列的经济产业政策的支撑保障，才能够平衡保护与高质量发展之间关系。

促进流域社会经济高质量发展

作为一个经济动力充沛、人口集聚密度非常高，流域环境承载力相对脆弱的地区，如果用一种匹配的概念去建构这个地区的发展目标，可以根据三个匹配的原则，即跟承载力匹配、发展动力匹配、人口聚集能力匹配，同时运用多元大数据模拟形成多情景的方案，引导地区走向城乡建设进一步高度集约化发展。河南作为人口大省、农业大省、生态大省，平衡这些关系要统筹考虑生态约束、发展动能、人类生活质量提升，从而形成一个共同的决策。

现在对这个地区的空间辨识是从土地资源天然状态来做的，很多空间既适合农业，也适合城镇化，需要进一步研究区分。大家把产业因素放进去考虑，研究不同产业空间现状和未来的产出效率和发展潜力，针对这些双适宜地区再进一步的精准识别，合理统筹人口布局、城乡布局、产业布局。研判产业园区的发展潜力，研判产业污染的分布，最后分区分类做进一步的引导，并且提出差异化的发展路径和差异化的发展目标。

从发展路径模式上来看，既有扩张培育的问题，也有提质增效、提质挖潜、扩容挖潜的问题，没有一条路径是可以覆盖全流域、全省域的，这也是这几年为什么在国家政策当中不断的谈差异化施策，分区分类制定差异化的政策。大家老讲过去管理粗放，其实还有一个问题就是全国一刀切的问题，用一个技术标准管全部领域。例如我国绿色建筑标准是不能作为全国通用的，因为从建筑气侯分区来讲，中国至少有九大气候分区，如果细分的话还有一些亚区，在不同的分区上建筑节能减排的策略、设计的策略、技术路径是完全不一样的，如果引用一刀切的标准，那很可能是诊对了病，但吃错了药。应对地域发展同样也要面对类似的问题，只有分区施策、差异化的施策、精准化的分析才能避免这些问题。当然大量自然科学会为大家提供支撑，还有一个就是以人民为中心，推动面向现代化的高质量的城镇化，其实也是以人的现代化为核心。谈到这个问题，除了大家熟悉的自然科学之外，还有大量的社会科学、管理科学在这里面起作用。公共服务、交通和基础设施、城镇空间品质以及重点城市区域问题不是简单的设施提供、工程支撑、网络建设问题，而是一个更为深刻的，跟人群细分、社会治理、提供更好的社会服务和公共服务是密切结合在一起的。如何识别个体的人，社会的人，建立起不同类型的人群、不同地域人群之间的关系，处理好前人、当代与后人之间的关系，是建设一个自主、多元、公平、全面发展需求的新型城镇化目标，一个很重要的跨越自然科学、社会科学甚至是艺术领域综合性目标。在流域规划当中也会去下工夫，找到好的合作伙伴共同去处理这些问题。

4、国家规划体系的思考

最后聊一聊当下对于国家规划体系的思考。大家叫了很多年多规合一，是不是最终大家可以用一个巨型政府的完整决策模式，把所有问题的解决都扔到一个大规划里面去，这不是一个可以实现的梦想。

人类在走向未来的过程当中，大家其实是在不断的重复这样的事情。

首先大家会在一个全方位的极坐标中选择一个目的地，然后在这个目标方向大家要画两条线，这是大家允许犯错误的域，为什么是一个喇叭口，因为人的预测能力不可能有那么准确，不可能用两条并行线来规定方向，眼前的事情可以看得更加清晰，看的长远的东西一定要放的更宽一些，在这样一个大的目标域里面大家会有大量的专项的行动，专项的计划，不断的向前推进。那么溢出的部分，可能有些溢出是增益性的溢出，就是超过计划之外的更优的结果；有些负向性的溢出，属于大家经常讲的交学费，是付出的额外成本。那么严管制与宽管制的规划区别就在于喇叭口开口大小，严管制的规划口子要小一点，宽管制的规划开口大一些，但是这样也会带来一些总体方针上的差异。严管制的指向性更强，政策稳定性更强；弱管制口子开的太大，方向指向性会减弱，实行过程中摇摆也会增大。那为什么不能一个规划管五十年，管一百年，因为大家付不起那么高的犯错成本和纠偏成本，所以规划要调整，通过定期的调整使得大家能够控制在有限目标域里面的面积最小化，实行成本能够得到有效的约束和控制，所以大家的规划不是一个水桶上下一般粗的管理，也不是远近一般粗的管理，这也是大家为什么大家每三到五年要对中长期规划作出调整。

这里面谈到规划要有方针的作用，要有政策边界的作用，要有行动计划及与中长期规划关系的建立，同时还要具有容忍试错机制，建立风险预警。人类的进化过程其实是一个试错进程，人类为什么会发展成现在的样子，这不是提前预先设计的，而是在适应环境的过程中，只有走对路的才能活下来。为什么说实践是检验真理的唯一标准，这是一脉相承且有科学依据的。

当然经典的城市规划发展到今天也是决策背景不断扩大的过程。1946年梁思成先生从美国回来创建清华大学建筑学院时，他的理论依据叫实体环境决定论，就是说有一个好的空间环境必然带来一个好的人类未来，这是二战战后重建过程中国足球协会超级联赛越建筑学、走向城市的理念。这个理念当时是先进的，但是这么多年过去了，实践证明仅有一个优秀的环境是带不来美好社会的，所以后面才有各种各样的规划探索，实证性的规划，综合型的规划，在信息技术支撑下连续性的规划，乃至到广义的环境规划。这里面既有非常巨大的成就，也犯过无数的错误，仍然面对非常多的问题，仍然会质疑自己的能力是不是胜任这件事情。但是，总的趋势在走向综合化，而不是关起门来做一个单一学科。

极高的复杂性是国土空间规划作为一个全新型的规划类型必须要应对的挑战，陆昊部长讲过，国土空间规划既不是城乡总体规划，也不是土地利用总体规划，而是要创造一种全新的规划类型。

在空间规划机构改革以及引导思想、编制审批体系、技术标准体系、法规政策体系、实施监管体系全面调整的新形势、新要求下，大家拿这个案例来说明国土空间规划面临的六大转变：第一基础平台在转变，第二关注重点在转变，第三发展模式在转变，第四管控手段在转变，当然带来的一个结果是编制成果的转变，同时作为一个过程控制来讲，他也催生了工作组织模式的转变。

只有经历过一场疾风暴雨式的实践，才有可能逐步的使这样一个全新的规划类型能够日益完善。

前段时间部里问我对国土空间规划技术体系建构的建议，我说就一个回答：

放手让大家做几年实践，让子弹飞一会儿，两三年之后我相信会有适应中国规划体系、适应中国体制机制的新的规划类型出现。这个类型绝不是欧洲的国土空间规划，更不会是美式的国土空间规划，它一定会有独特的魅力，独特的针对性，并且可以支撑起中国国土的资源可持续利用和空间统筹协调。

二、国土空间规划背景下的城市绿色生态网络规划策略及实践

在城市发展中，如何使城镇化与生态化和谐共融是国土空间规划的一项重要研究课题。文章从城市绿色生态网络的组成和特性出发，结合国土空间规划对城市绿色生态网络的要求，提出在敬重自然本底的基础上促进三生空间融合的城市绿色生态网络构建技术框架和规划策略，并以桂林市沙河片区规划实践为例，综合分析评价其生态系统现状，结合生态网络空间构成要素特性开展网络本体和网络区域构建，最终形成生活、生产、生态三大功能空间关联融合的绿色生态网络规划，为以生态文明为导向的国土空间规划实践提供技术参考。

一、城市绿色生态网络

（一）要素构成及特点

作为城市的有机组成，城市绿色生态网络是以城市自然生态用地及具有生态意义的人工绿地为载体，以保障城市生态安全、维护生物多样性、优化城市生态格局、提升生态环境品质、发展生态游憩活动等为整体性目的，具有高度连接与交叉结构特征的网络状城市生态空间体系。

城市绿色生态网络由网络本体、网络区域两大要素组成，其中网络本体包括网络主体、网络边缘，分别指生态核心区域和位于核心区域外的边缘过渡地带；网络区域包括网络影响区、网络辐射区，分别指受网络本体直接影响的城市区域和受网络本体间接影响的外围城市区域。城市绿色生态网络要素在空间形态及生态学意义上表现出三大特性：①结构性，指各要素具有高度联接性和交叉特征；②功能性，指要素生态功能与服务价值各异；③系统性，指各要素自身与相邻地块构建的“本体—影响区”系统，以及与城市整体形成的“本体—辐射区”系统。城市绿色生态网络在与城市的互动演进中充分体现其在资源环境生态安全、空间形态营造和学问感受行为等方面的潜在价值，成为城市建设中经济与土地开发、特色形象营造等各方面的发展动力。

（二）国土空间规划背景下的新要求

随着党的十九大提出“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”，国土空间规划应做好生态的“底线管控”、强化生产生活的“品质营造”，在城市生态空间上，市级国土空间总体规划审查增加了诸多内容：“城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求”“通风廊道的格局和控制要求”“城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求”等。作为三大主体功能空间之一的生态空间，其要素布局直接关系到城市整体形态和生态环境格局，完善的生态系统是以生态文明为导向的国土空间体系的支撑基础，国土空间规划在促进国土资源利用效率提升的同时，需要有效利用城市绿色网络与城市发展间紧密的系统耦合关系，形成结构优化、特色突出、运营高效的国土空间构建体系，这就需要在生态禀赋差异和区位价值特征的基础上构建多维度的绿色生态网络体系与要素控制体系，以实现符合绿色发展理念的系统性框架构建与差异化空间引导。

二、城市绿色生态网络规划技术框架与策略

2016年中共中央、国务院印发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》提出：城市建设要以自然为美，要把好山、好水、好风光融入城市，要把城市内部的水系、绿地和城市外围的河流、森林、耕地等形成完整的生态网络体系。绿色生态网络构建既要强调自然本底的保护，也要促进三生空间的融合，需要立足于内在构成机理，从绿色生态网络各组成的关键性环节出发，与土地资源空间整合相结合，注重绿网建构、生态管控与资源合理利用相结合。在规划路径上，针对具体研究对象，综合分析现状，开展生态风险综合评价，明确现有生态要素条件概述和区位价值特征，确定生态网络空间架构，以管控、合理利用为手段细化完善结构布局，并从网络构成的本体和区域两大要素出发，充分发挥其结构性、功能性及系统性的特性优势，构建全方位多维化的绿色生态网络体系。

（一）规划技术框架

在现状分析方面，应着重调查分析山、水、林、田、湖、草等生态系统因子的现存状况和系统构成问题，包括它们的分布情况与特征等，从空间状况和生态流有效性中发现问题，为生态系统的优化提供基础引导。生态风险综合评价应考虑其敏感性和受干扰现状，界定生态空间资源要素类型(基础型、利用型、威胁型)，为“三线”划定、生态要素与资源利用的嵌合提供科学分析。生态网络架构确定则在保护自然本底的基础上，从景观生态学应用原理出发，结合地区发展战略需求，依据斑块、边缘、廊道和镶嵌体四种城市绿地生态网络要素类型特性，从大小、联接、交叉、聚集和均布等方面推演因生态要素耦合关系改变可带来的优势生态空间脉络。

最后在生态系统格局安全、功能增效和动态良性的理念下，从内在构成的各关键环节着手构建良好的绿色生态网络体系，具体包括：对于网络本体，根据界定类型特征确定生态用地性质，提高生态效能，划定边界，并进行相应的维护控制和发展引导。对于网络区域，主要有“本体—本体”系统、“本体—影响区”系统和“本体—辐射区”系统。“本体—本体”系统是生态本体的连接系统，其生态效能受制于网络的连接度和绿地发挥的生态效益。“本体—影响区”系统是与绿地网络相邻的生态空间构成要素，在结构、功能、景观等方面均存在相互作用和相互影响，是渗透性系统，主要评价指标是网络渗透度。“本体—辐射区”系统主要指与绿地网络本体不相邻，但在使用功能、景观效果等方面受绿地网络所带来的自然力量间接影响的区域，绿色网络生态空间在城市空间中布局的疏密关系，直接反映了辐射区内城市绿地网络可达性和享受绿地网络服务的能力。因此，“本体—辐射区”系统是密度系统，主要以网络密度衡量其生态功能效应。综上所述，网络区域的构建应从调控网络连接度、渗透度和网络密度的影响因子方面展开，而城市绿色生态网络建构技术如图1所示。

图 1 城市绿色生态网络构建技术框架图

（二）规划策略

科学清晰的技术路径需要有效的规划策略支撑才能实现预想的规划愿景。由城市绿色生态网络建构技术分析可见，需要从其基本组成即网络本体、网络区域的特性中寻求有效的城市绿色生态网络构建规划策略。

1.基于网络本体的城市绿色生态网络构建规划策略

分类保护生态要素，对于基础型要素，注意“重保育、提效能”，严禁侵占生态红线内用地和进行不符合用地定位的开发活动，增绿量，促涵养，提升基础型要素的生态功能。对于利用型要素，遵循“增品质、构特色”的原则，根据不同生态用地性质明确利用型要素功能定位，实施差异化建设控制和特色景观风貌引导。对于威胁型要素，遵循“保格局、促修复”的原则，积极推动威胁型要素再生利用，强调生态恢复和景观改造，确保生态结构的稳定性。

2.基于网络区域的城市绿色生态网络构建规划策略

对于“本体—本体”系统，应实施“护载体、拓连接”策略，根据生态斑块与廊道的不同特性实施相应的生物栖息环境分类保护和完善策略，沟通山体、水系，优化生态流载体空间，连通景观破碎区，拓展廊道宽度，增强网络的连接性。

对于“本体—影响区”系统，强调“重邻接，强联动”，发挥该系统中生态空间与城市建设空间毗邻的优势，在边界划分和用地形状的确定上，宜增加生态用地的边界面和邻接咬合度，扩大生态边界影响效应；在开发建设方面，对景观风貌、功能定位等进行定性发展引导，促进生态网络影响力的发挥。在项目准入、开发强度控制(容积率、建设高度、密度和绿地率等)方面，严格实行指标量化约束，在生态网络抗干扰力的承受范围内，有效利用生态系统的综合服务价值，建构绿网、管控生态、合理利用资源，促进系统间的共生共融、兼容互动。

对于“本体—辐射区”系统，实施“统筹区域，增量增连通”策略，统筹区域的生态综合服务需求，调整绿地空间的分布，适当增补绿地，并依托蓝绿廊道和基础设施防护系统，增加生态廊道数量，强化网络连通性，提升生态网络的稳定性、可达性以及多元价值的服务辐射力。

三、桂林市沙河片区绿色生态网络构建实践

（一）沙河片区生态系统现状及风险评价

沙河片区紧依龙泉景区(图2)，拥有国家级历史遗址公园，内部自然山体丰富，生态斑块散布，林木繁茂，北部的白面山与外围龙泉景区山林相连，为生态流扩散和传输提供了天然的载体，是旅游、休闲、疗养的好去处。但在生态环境可持续方面存在诸多不利因素：一是山体、水渠和铁路分割了用地，且各地块间缺乏有效串联，村庄和居住小区主要沿道路成片聚集，生态流通性受到限制，空间可达性差，景观“碎片化”程度高。二是现状西干渠支渠被污染和侵占严重。此外，两条由北至南贯穿沙河片区的同源水渠受建设活动的影响，也面临填埋和污染的危险。三是现状罗汉山西南侧因水泥厂开山取石，自然景观面貌损毁严重，粉尘污染大。四是区域内三类工业对城市居民的生活环境产生了不利影响。沙河片区地处城市建成区边缘地带，地块内存在大面积的城中村，人口及建筑密度较大，且工业、仓储堆场与居住区、村庄未形成有效隔离，噪音大、灰尘多，居住环境差。

图2 沙河片区区位示意图

资料来源：《桂林市沙河片区控制性详细规划》。

从生态网络的安全稳定性看，沙河片区现有生态网络连接度不足，敏感度高，破碎化明显，廊道缺乏，系统性不够。在功能复合利用方面，区内绿色生态系统提升环境品质、改善游憩环境等复合功能并未得到发挥。从综合风险评价结果看，沙河片区水系广布，但缺乏涵养和疏浚保护，需予以修复，白面山、罗汉山以及因生产生活需要而保留的农田等均是片区的基础型要素，应予以保护；相人山、甑皮岩等风貌良好的自然山体以及众多附属绿地是环境景观品质营造的载体，是片区的利用型要素；急需进行生态恢复和景观改造的罗汉山西南侧受损山体，是片区中的威胁型要素，需确保该区域生态的稳定性。

（二）沙河片区发展要求

从沙河片区定位来看，片区原有产业、物流及专业市场需要进行功能调整与置换，推动沙河片区的物流仓储职能逐步过渡成与中心城区远景相吻合的商贸旅游综合功能区。这需要敬重片区的绿色生态网络需求和独特地缘条件，结合服务可达性需求和原有资源优势、绿色生态网络架构，按照社会生活的综合需求构筑生态关联紧密的生活、生产、生态空间结构，并协同融合生态网络的复合功能，合理明确用地环境容量控制和城市设计引导，分别打造商业服务配套区、旅游服务配套区、休闲疗养服务区及学问娱乐体验中心等(图3)。

图3 沙河片区规划结构

资料来源：《桂林市沙河片区控制性详细规划》。

（三）沙河片区绿色生态网络空间构建

沙河片区绿色生态网络空间构建拟采用一种既保护和改善自然生态环境又结合规划增进社会经济发展动力的策略。这是遵循景观生态学基本原理的实践探索，在充分考虑现状的基础上，整合优化生态系统要素，在实现生态安全的同时，注重绿色生态空间功能效益的多维化提升。

1.片区绿色生态网络架构

规划从保护物质环境资源和生态有效性角度出发，确定需要重点保护、增强的生态基底组成和绿地网络基本连接，确定“一线、一水、四带、四山、多斑块”的生态网络架构(图4)。

图4 沙河片区绿色生态网络规划图

资料来源：《桂林市沙河片区控制性详细规划》。

2.网络本体及连接系统

敬重原有自然生态斑块的空间形态，注重生物栖息环境保护，推动形成各类生态廊道，从规模指数、形态适宜性和边缘过渡带弹性预留等方面着手，划定大型绿色生态斑块和水体生态斑块的边界线，明确保护范围，并为破损山体和生态脆弱的重要自然生态区域修复创造条件。其中，重要斑块包括片区内主要景观山体、山林，灌溉水渠、湖体、池塘，以及有重要连通作用的耕地、草地等；重要边缘过渡带包括重要斑块的外围缓冲保护绿带，以及为加强“本体—本体”连通性，结合草地、水渠、重要交通干道而设置的绿色廊道。从不同类型要素(基础型、利用型、威胁型) 的不同特性出发，确定生态空间绿地性质，界定绿地用途(为资源安全类、生态保护类、景观改善类或游憩休闲类等)，进一步为不同生态空间的维护和建设发展提供控制与引导建议。

福曼和戈德龙认为，线状和带状廊道的宽度对廊道的功能有着重要的制约作用，对于带状廊道而言，宽度在12.0～30.5m时，能够包含多数的边缘种。沙河片区蓝绿连通廊道宽度的确定也以此为参照，如沿灌溉水渠和景观水体建设退让水体岸线单边控制在10m以上，两侧退让水体岸线宽度与水体自身宽度累加即可以形成整体大于20m以上的生态流移动迁徙通道。此外，沿城市干道建设退让道路红线单边应控制在20m以上、沿铁路建设退让轨道中心线宽度应控制在15m以上，沿高压走廊隔离带宽度应控制在24m以上，沿景观山体边缘防护带应控制在10m以上等。

3.“本体—影响区”系统

规划结合立地条件，尽可能创造融合度高的相邻城市空间：在生态蔓延方面，在满足规划技术管理要求的前提下，进行地块划分时尽量提高绿地与其他功能用地的边界贴合率，如白面山与罗汉山的公园绿地，在平衡土地权属的前提下，尽量使其呈带形与两侧建设用地邻接，在为两个山体提供有利的生态连通和连接条件的同时，增加邻接用地的渗透影响；在镶嵌耦合方面，可采取自然的、不规则的镶嵌空间边缘，增加咬合度和渗透面，如沿山体、水体分布的防护绿地尽量采用顺应山水形态的不规则边缘与相邻用地相接。

在兼容互动上，从用地类型、开发强度和景观风貌等方面，考虑“本体”与“影响区”在功能上的兼容和协同，注重培育生态用地与影响区用地联动发展的高效能空间。例如，结合城市交通绿廊、滨水绿带和沙河片区定位设置商业服务设施用地；在白面山东北侧、龙泉景区东侧调整原工业用地，并依托沙河片区内外大型生态斑块设置旅游服务设施用地；在相人山西南湖塘周边，结合富含历史学问的甑皮岩绿色斑块设置学问娱乐体验中心；在原电力疗养院一带，将工业用地置换成旅游服务和休疗养用地，为沙河片区特色景观营造创造条件。在建设控制和城市设计引导方面，对于临近景区的用地，注重与景区生态环境的过渡协调，开展低强度建设。对于建筑的控制应注重与山体背景线的呼应，以及与周边环境风貌协调，在景观视廊控制和城市开放空间退让方面，提出视廊内的建筑与山体、水体高度比例控制的量化要求。

4.“本体—辐射区”系统

充分优化绿地斑块在沙河片区分布的均匀度。经实地调查和数据分析发现，沙河片区生态斑块密度过大，生态景观的破碎度高，不利于斑块自然生态功能的发挥，沙河片区空间规划需要针对性调整原有斑块的均布性，结合溪渠、湖塘及景观山体，在缺乏生态斑块的区域适当增加斑块数量，以提升绿地网络的生态空间效益。此外，廊道密度是反映廊道连接和环通程度的一个重要指标，适宜的廊道密度可以增强绿地网络空间与城市空间的耦合程度，也能增强绿地网络的可达性和覆盖面，有利于绿地向城市发挥良好的辐射效应。因此，可依托片区内的水脉、山林和草地，充分考虑公共开放空间系统的串联、慢行交通系统的组织、基础设施防护系统的构建，以及服务设施、文物保护及景观环境系统的联动，适当新增多条连通廊道，引导在功能交互地带形成共享性混合空间，提升地段生命力和经济、社会价值，建构生态安全、空间功能运行良好的绿色网络空间系统，同时也为沙河片区其他城市功能发展提供了多元价值动力。

四 结语

桂林市沙河片区绿色生态网络构建实践打破了以往“先有城市建设空间，才有绿地配置空间”的规划技术路径，规划结合近年城市绿地生态网络空间和景观生态学研究成果，从生态网络空间的连接、渗透和密度出发，在明确自然本底的前提下，统筹生态网络的内部性和外部性，以绿网建构、生态管控和资源合理利用为规划技术策略，强化了三生空间的生态关联，助力生态文明之路，也为生态优先的国土空间规划探索提供技术参考。

三、都市圈战略下的东北地区城市土地高效利用——以长春为例

近年来，都市圈建设呈现较快发展态势，但资源空间配置不均衡、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。建设现代化都市圈，需要发挥好中心城市辐射带动作用，同时强化外围腹地支撑的稳定性和协同性。在资源紧约束条件下的都市圈建设过程中，土地资源要素的保障和高效利用是促进发展的基本支撑。长春都市圈建设正处于由单中心集聚向强核集聚的发展阶段，中心城市快速发展，部分产业职能外溢，人口持续集聚，首位度不断上升，成为典型的发展型都市圈。

长春都市圈土地利用的特征及问题

国内的城镇化发展过程，多伴随着经济发展、人口产业集聚、建设用地扩张。在这一过程中，土地资源合理高效利用是高质量发展和新型城镇化的内涵要求。当前，长春都市圈区域的土地利用存在国内诸多城市面临的共性问题，也有自身的个性问题。

增量扩张模式为主，旧城更新动力不足。2010年以来，长春城镇建设用地增长127平方公里，占市域城镇建设用地总增量的71.2%；建制镇建设用地增长33平方公里，占市域城镇建设用地总增量的18.7%。不难看出，长春的建设用地增长主要集中在中心城市。研究城市扩张的过程可以发现，其城市功能正逐步发生转换和疏解，产业服务功能外移，城市空间结构由单中心向多中心、组团模式转变，城市扩张模式以外延式、分散式为主。基于土地使用成本、交通便利性、生态环境、政府开发导向等因素，长春在一定程度上存在旧城更新和低效用地开发动力不足的问题，城市内部低效用地开发滞缓。

建设用地增量需求大，土地指标缺口大。从长吉图开发开放先导区、哈长城市群发展规划、“一主、六双”战略布局、“打造一个万亿级经济体量城市”等一系列战略目标来看，长春要进一步发挥辐射带动作用，在未来一段时期内仍将有较大的建设用地增量需求。当前，长春以占吉林省25%的建设用地总量，承载了吉林省常住总人口的 28.5%、GDP（国内生产总值）的43%、地方财政收入的37%和固定资产投资的39%，特别是承载了吉林省常住人口增量的98.6%，其经济贡献度和人口集聚作用仍不断增强。从历年建设用地的增长速度、增长规模，以及按照支撑万亿级经济体量等一系列战略目标来看，长春未来建设用地的指标缺口相当大。

单位产出效率不高，土地利用集约度有待提升。经测算发现，长春的土地利用集约度在东北四市（长春、哈尔滨、沈阳、大连）中总体靠前，但较其他副省级城市仍存在一定差距，主要体现在城市人均建设用地高、城市综合开发强度低、城市地均GDP（国内生产总值）低、人口城镇化速度滞后等，土地集约节约利用水平亟待提升。其中，长春的人均城市建设用地面积为深圳的2倍多，较济南、西安等同等级城市也有一定差距；城市开发强度在全国15个副省级城市中排名倒数第三位，地均GDP（国内生产总值）在全国15个副省级城市中排名倒数第四位，人口城镇化也存在较大的滞后问题。

土地出让溢价水平低，土地开发利用模式有待优化。影响土地溢价率的主要原因：一是直接原因，土地供应竞拍者之间竞争不够充分、土地市场不够活跃；二是基础设施和公共服务配套水平不足。2019年，长春的土地出让金收益约为499.36 亿元，较上一年增加了88.49%，在全国排名第三十七位，与沈阳市相当，高于厦门（480亿元）。从统计数据来看，长春的土地供应面积在全国15个副省级城市中居于中等水平，但是整体土地出让收入却排在15个副省级省会城市的第十三位。长春的土地出让溢价率为2.52%（低于沈阳和大连），溢价率在全国15个副省级省会城市中位列倒数第二。工业用地出让价格增长严重滞后于居住用地增长，价格低甚至零增长；居住用地与工业用地的价格比由2010年5.86:1发展到2018年8.84:1，超过全国居住用地与工业用地价格比7.1:1（2013年）的水平。低廉的工业土地出让价格对招商引资和承接产业转移中存在一定优势，但在一定程度上导致土地利用效率低下。

长春都市圈土地利用面临的挑战

从培育发展现代化都市圈战略要求上看，人口产业集聚、建设用地扩张是不可避免的，长春城市发展由增量扩张向存量挖潜的转型也势在必行。然而，转型的路径、时机和模式仍值得商榷，面临诸多挑战。

存量挖潜难度大、周期长。2010年以来，长春通过实施城乡建设用地增减挂钩新增建设用地指标1585公顷。从实施成效来看，增减挂钩拓宽了用地渠道，保障了一批重大项目落地，推动了异地扶贫和乡村振兴，起到了较好的示范作用。然而，由于增减挂钩现有政策（省级以上贫困地区外）还不能突破县域，且在实施过程中因土地级差小、实施周期长、资金投入大等因素，在长春全面开展增减挂钩存在一定难度；另一方面，异地扶贫搬迁增减挂钩主要集中在经济发达区域，受经济、财力等因素影响，在其周边经济欠发达区域实施难度较大。

占补平衡压力大，增量发展模式难以为继。从整个都市圈范围看，该区域与国家重要的商品粮基地高度重合，建设用地扩张区域多与优质耕地重叠，且耕地保有量均在80%以上，后备可开发土地资源极少，耕地占补平衡压力巨大。基于成本和增量约束等方面考虑，长春未来土地使用的成本将持续增大。

长春都市圈土地高效利用的对策建议

盘活资源、高效利用、提高收益、守住底线、保障发展是当前土地利用面临的一系列问题。为进一步促进土地要素流动，发挥好土地要素保障作用，笔者提出以下建议。

优化新增指标政策，保障优质增量供给。结合长春现代都市圈规划、国土空间规划，编制在省市层面应给予适度指标倾斜，同时长春市应做好机动指标预留和指标统筹安排，切实保障规模以上重大基础项目投资落地。

继续探索创新增减挂钩等土地政策。构建都市圈区域土地指标交易平台，逐步完善土地指标交易制度，鼓励中心城区与九台区、农安县、德惠市、双阳区、公主岭市等腹地县市协同开展增减挂钩探索实践，充分挖掘闲置农村居民点整理潜力；发挥集体经营性建设用地入市的政策优势，从流转类型、流转方式、流转用途、交易和分红方式等方面建立集体经营性建设用地入市制度，重点支撑符合准入条件的产业项目发展；进一步摸清城市低效闲置建设用地情况，做好低效工业用地整合利用，做优老旧城区商业和居住环境，做活批而未供土地供应。

差别化供应土地，打造产业政策洼地。实施差别化供地，即创新产业用地市场配置方式。根据产业类型、规划限制、用地需求等情况，企业可以灵活选择长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等方式获取土地；实施差别化出让年期制，即在法定土地使用权出让最高年限内，按照产业类型及其生命周期，灵活设定10年，20年，30年，40年不等的工业用地出让年期；根据产业类型要求，探索实行一次性出让、分阶段评估考核的供地模式。

完善土地收储制度，做到精准收储。在市区范围内开展土地收购储备资源调查工作，以连片收储、整体开发为原则确定拟收购储备地块，结合土地证范围和城市控规情况划定土地收储初步范围（尽可能不分割土地证范围）；编制和审定土地收储实施方案，长春市规划自然资源局根据拟收储地块的规划、权属、收储费用、净地、收储资金来源和被收储单位意见等情况，做好土地收储出让经济效益分析和土地收储可行性分析，编制土地收储实施方案。

创新土地开发经营策略模式。结合产业功能和发展定位，探索产业导向、公共服务设施导向、生态导向、公共交通导向为前提的土地开发经营模式；处理好土地收储、土地开发建设和土地出让的时序和节奏；转变政府重管理、轻经营的传统理念，做好土地推广包装策划，减小政企之间的沟通成本，使土地价值能够被市场所接受。

总体来看，长春现代化都市圈的培育与发展仍处于以增量发展模式为主的阶段，由增量扩张向存量挖潜的转型势在必行，而转型的路径、时机和模式仍需结合城市发展阶段与特征决定，盘活土地资源、保障经济发展仍是长春都市圈当前土地利用的重中之重。