一、供需统筹视角下保障性住房规划布局研究与实践

城市进入高质量发展阶段，保障房除提供基本住房保障外，更需要满足目标受益群体的住房意愿，提升空间配置的使用效率。深圳市坪山区是以产业经济发展为主导的新兴行政区，过往仅满足数量需求的保障房供给思路导致了部分房源空置现象，如何高效、精准供给成为难题。本文以坪山区“十三五”保障房为研究对象，综合运用问卷调查与大数据分析方法，从供需两端出发，通过需求空间布局识别与用地建设潜力梳理，将数量与空间、路径与潜力有机结合，提出“单元分区职住平衡”和“大集中-小分散”的两种布局形式，实现保障房在城市空间中的合理安排。

1、坪山区建设保障房的区域背景

一产业导向新区带来潜在保障需求；二存量挖潜为主提升项目建设难度；三城区配套滞后导致住房引力不足；四交通利好兑现提速城区结构优化。

2、坪山区保障房供需情况现状评估

评估分析方法：对满足保障条件群体开展需求问卷调查方法，运用POI、住房公积金等大数据分析方法。

现状存在问题：一供给效率层面，配租率与设施覆盖程度呈现正相关，配租率较高项目多是配建类项目，配租率较低项目则是政府集中建设的保障房小区，位置偏僻、缺乏配套。二使用意愿层面，问卷调查结果显示，职住距离和周边配套设施是影响目标受益群体使用保障房的核心要素。三规划管理层面，需要基于城区综合发展设想，制定总体的规划思路与布局结构，一体化考量存量及新增房源，形成整体规划布局方案，实现“一张蓝图干到底”。

3、保障房需求空间识别：数量需求与空间需求相结合

一以职定住，满足企业人才需求和产业空间规划布局；二中心聚合，提供支撑城市重点地区发展的住房保障；三轨道引导，实现公共交通密集地区保障房需求分布；四设施支撑，综合考虑地区住房建设的配套服务能力。

综上，大家从职业分布、城市结构、交通布局、设施承载等多因素进行需求空间识别与判断，结合坪山综合规划中划定的22个标准分区，形成全区层面的保障房需求空间分布，实现从数量需求到空间需求的转译过程（见下图），视其为规划空间布局的引导性条件。

坪山区保障房需求空间分布图（22个标准分区）

4、保障房供给潜力梳理：操作路径与潜力用地相结合

一按照“片区统筹”的理念推动保障房的建设潜力分析。二综合现状建设情况与规划条件要求来判断建设潜力分布。三探索刚性管控与公共利益适度突破的建设潜力分析。

综上，在对全区土地利用详实探勘基础上，结合分区评估、规划指引、弹性突破等策略，精明识别出可供建设保障房的潜力用地，视其为规划空间布局的控制性条件。

5、保障房供需统筹规划布局：空间需求与潜力用地相结合

（1）基于职住平衡理念的“职住单元”布局形式

 供需分区适配兼并：结合行政区-街道-社区的三级管理架构，在社区层面的标准分区基础上，将需求较大分区与邻近用地潜力较大分区适当合并，形成街道层面的八个供需统筹分区。

职住单元指标管控：通过供需分区兼并，得出的统筹分区既具有标准分区加和出的需求数值，又兼具内部潜力用地的互补性，能够将需求空间分布有效转化为供给指标任务，实现内部保障房需求与供给的有效平衡，进一步形成规划管理的空间管控抓手（见下图）。

坪山区分散式“职住单元”空间管控及指标指引图

（2）基于区域空间特征的“大集中+小分散”布局形式

规模化项目择优选址：面对坪山区配套滞后与空间潜力集中的现状，规划提出采用“大集中+小分散”的布局形式，打造大型规模化安居社区。

配建式项目灵活配合：在大型安居社区基础上，重新核查全区的需求总量，结合空间潜力分布，形成修订版的职住单元2.0模式，以此指引全区保障房项目。其中重点关注城市更新配建项目，应结合单元供需关系，给予一定的立项建议与配建指引（见下图）。

坪山区“集中式大型安居社区+分散式项目”管控指引图

二、周伟林：新时期国土空间规划要突出高质量发展导向

一、理解中国经济社会，有一些基本的视角可供观察和分析，主要包括：巨型的人口规模；人均自然资源、公共资源的稀缺性及其公共政策的影响；地理和人口分布的胡焕庸线，反映了多种不平衡性；中央-地方关系内涵和机制极其丰富，存在各种组合；两横三纵庞大的城市体系；大国体系，多民族，区域开发、地方竞赛和对口援助；市场推动和国家治理的动态平衡；内需市场与外部市场的复杂结构以及超大规模；等等。在此基础上，可分别从“人”与“地”来对“省级国土空间规划”做一些解读。

关于“人”：首先，中国的省级规模很大；其次，人口密度也非常高，许多农村的人口密度甚至超过西方国家一些城市的人口密度。再就是人口迁移和移民问题，中国规模巨大的人口流动现象十分突出。最后，各省的城市化率不同，发展的任务和途径有别，既要发展增量，还要消化和优化存量。

关于“地”或者“空间”：“省”是国家根据政治、经济、民族等原则而设置的一级行政区。除了考虑中央和地方各级分层治理各有负责的方面以外，省级国土空间的内涵可以通过不同的图式（依照从确定到变动的程度）来加以刻画。而所谓规划，是对特定范围内“地”或者“空间”的用途进行规划管理，通过制止不合理的开发利用、保护环境资源以及提供高效有序的基础设施来提高居民福利。无疑，省级国土空间规划是庞大而复杂的系统工程，涵盖了环境、社会和经济等不同界面，涉及了政府各个主管部门和众多社会群体多方的预期交集和利益博弈，体现出国家意志，映射了未来愿景的空间画面。

二、“新时期省级国土空间规划”的时间指向是当下与未来，需要深刻理解我国社会的主要矛盾，解决好发展的“不平衡不充分”问题，关键是突出高质量发展导向，要有效地推进高质量的城市化和一体化发展。

第一，城市化。2019年末中国城市化率已突破60%，更要讲究城市化的质量。以前各地一个劲地追求城市规模，而在城市治理水平既定的条件下，城市化水平未必就是越高越好。怎样走好城市化的下半场？要靠经济转型和改革。而破解城市化的改革难题，现行的土地和户籍管理制度、财政体制、官员考核体制困境是绕不开的障碍。进一步地，城市化的动力怎样持续？城市化动力来自市场的决定性作用和政府的规划、治理功能，并由两者协整产生的合力。

第二，一体化。所谓一体化，原是将互不相同、互不协调的若干组织通过协同合作有机融合为一个整体以实现共同目标，需要通过城乡融合和区域协调发展来加以落实，其实质是要做到“公共服务均等化＋治理能力现代化”。由于各省的城市化、工业化发展水平存在较大差异，在各自发展过程中，要实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。省级国土空间规划的定位及其编制，除了要处理好省域的发展目标、任务和途径，发挥比较优势，体现地方特色，还要处理好国家区域分工和协同发展的内在逻辑，落实主体功能区等国家重大战略，推动国家区域协调发展战略在省域协同实施，解决国土空间矛盾冲突，创新城市化管理和国家治理模式。

三、基于四大趋势研判的省级国土空间规划应对思路

本轮省级国土空间规划期限为2020-2035年，正好是我国经济社会深刻转型的重要时期，人口城镇化、生态文明建设、生产力布局、区域交通格局等都将发生大的变化。在规划编制中，不能拘泥于当下，就本省论本省，就空间论空间，应从更长时间和更大范围认真研究以上四个方面的发展规律和演变趋势，在此基础上结合省情才能提出本省在国土空间开发保护格局构建、资源要素保护利用、设施配置、国土整治、区域协调与规划传导等方面的科学规划应对。

1、人口增长、分布和结构趋势发生重大变化，应优化人地关系，合理确定省域空间资源需求和公共服务配置标准

趋势变化：一口增长进入转折期，城镇化率增速趋缓；二人口流动进入调整期，重塑区域和城乡人口分布格局；三人口结构发生较大变化，亟待解决新市民、老年人等特殊群体的差异化需求缺口。

规划应对：首先基于人口增长和分布新趋势统筹省域空间资源配置，针对以下四类地区采取差异化的用地管控方式和配置标准。一是应将都市圈作为引领省域发展龙头，重点保障都市圈内的重要功能区、提升公共服务设施和人居环境品质；二是结合就近就地城镇化要求，提升发展条件好的县城吸纳农业转移人口能力，提高就业、公共服务与基础设施水平；三是对工矿资源城市、人口外流城市等人口规模收缩地区明确城镇空间减量措施；四是结合乡村振兴要求对乡村地区分类施策，保障重点村、特色村人口和产业需求，有序整合腾退空心村。其次结合人口结构和需求变化引导公共服务设施配置标准的精准化调整。

2、生态文明建设提出新要求，应因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海与城乡建设协同治理模式

趋势变化：一全域全要素推进山水林田湖草海与城乡建设的综合整治和协同治理，成为新一轮国土空间规划落实生态文明建设的重要抓手；长江经济带和黄河流域高质量发展战略提出了以流域为重点单元推动生态文明建设的新要求。

规划应对：一针对生态保护要求和资源环境承载力的差异，探索特色化的省域山水林田湖草海与城乡建设综合整治和协同治理模式。二突出生态和安全保障功能，系统推进生态修复、环境保护工程的统筹实施，促进绿色城镇化模式转型和流域协调发展。

3、区域发展动力和生产力布局协作模式发生转变，应加强省域产业平台统筹整合，探索特色产业空间的差异化管控

趋势变化：一区域发展动力更加多元；二区域产业分工协作模式转变，生产成本的空间差异、通信技术进步和应用促使制造业、部分专业生产性服务由核心地区向外围扩散。

规划应对：一加强省级层面产业空间资源统筹和整合，在空间资源分配上应重点向落实国省战略的重要产业功能区倾斜，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为引导，提出省域产业空间布局统筹整合要求；二加强生态和学问等特色魅力地区的差异化空间管控和引导，以国家学问公园和重要学问遗产为主体构建省级学问空间格局探索人地和谐的生态产业模式，严格遵守底线管控要求，制定差异化空间用途管制。

4、高铁建设带来时空格局和生产生活方式变化，应通过优化重大交通设施资源配置促进省域交通格局与国土空间的协同增效

趋势变化：一高铁淡化了空间距离，强化1小时交通圈、同城生活圈；二高铁马太效应强化核心-边缘结构，沿线城市强则更强、弱则更弱。

规划应对：一充分发挥交通设施对要素流动的促进作用，积极应对高铁建设对部分地区可能造成的影响。二优化资源调配，加强交通设施与空间布局匹配性，提高整体运行效率。