东莞水乡功能区作为承接广深科创走廊向外产业转移的前沿阵地，亟需拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障。但实际“工改工”项目周期长、投资巨大、未来招租不确定、销售风险难控、融资成本高且困难，致使制造业升级空间乏力。w88win优德中文版承担了《东莞水乡功能区城市更新工改平衡系数政策研究》项目，以东莞市洪梅镇河西片区改造项目为研究对象，就“工改居商”项目反哺“工改工”的平衡系数开展研究，通过“工改居商”反哺“工改工”，加大对“工改工”的奖补力度，实现经济成本收益综合平衡，有助于储备一批低成本的产业空间，激发市场活力。
一、研究背景

2021年，《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021-2023））提出“各地要探索推进‘工改居商’反哺‘工改工’”的做法。而早在2020年，东莞市就印发《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》（东府〔2020〕24号）提出通过“工改居商”项目收益反哺连片“工改工”，并在东莞水乡功能区建设连片“工改工”基层改革创新实验区，通过先行先试的办法，减轻政府财政扶持压力的同时全力盘活低效产业用地。

二、河西片区连片工改实践做法

河西片区位于东莞市洪梅镇，是水乡功能区拓空间、提品质的主战场之一，东莞水乡功能区首批连片“工改工”试点项目。但河西片区改造前土地权属复杂，多为纺织漂染、化工、加工制造等低端产业，厂房老旧，产业效益低，经济贡献率低，环境污染严重，公共配套严重不足。河西片区改造前片区亩均产值约为75万元，亩均税收额为1.7万元，拟通过改造建成50万平方米低成本高质量空间，引进30-50家数字经济、先进制造企业，达成年税收3亿元的目标。截至2022年2月河西片区“工改工”签约率已达到90%，改造成效显著。

河西片区区位图

项目在改造模式、规划管控、产业扶持、地价计收、监管实施等方面提出了创新做法，其中“开发平衡”统筹的改造模式起到了重要作用：

（一）提出“工改平衡系数”概念

在不减少市财政收益的前提下，“工改居商”项目地价计收增设水乡功能区城市更新工改平衡系数，适度调整东莞水乡功能区试点项目在“工改居商”项目中的地价成本，将增量收益纳入镇设立的“工改工”专项发展资金，实行预算管理，反哺“工改工”项目。

（二）建立工改平衡系数模型

1.工改平衡系数资金需求端：“工改工”项目

研究以东莞水乡功能区整体“工改工”资金缺口为突破口，确定工改平衡系数资金需求。给予“工改工”项目工改平衡系数资金补助，解决“工改工”效益低，积极性不高问题。

2.工改平衡系数资金供给端：“工改居商”项目

“工改工”项目工改平衡系数资金补助由“工改居商”项目增设地价款供给。虽增加“工改居商”项目成本，但促进“工改工”项目有利于产城融合。产业升级有利于改善周围环境，引进企业带来置业需求，利好于“工改居商”项目。

3.工改平衡系数模型

以水乡整体“工改工”资金缺口为工改平衡系数资金需求端，确定“工改居商”需增设地价款，作为工改平衡系数资金供给端，构建工改平衡系数模型，分别确定“工改居商”在权利人自行改造模式和单一主体挂牌招商模式下的工改平衡系数。为适应不同改造项目情形，制定工改平衡系数修正体系，尽可能实现工改平衡系数资金增设公平，并以水乡洪梅河西片区为试点，验证工改平衡系数的科学性及可行性。

工改平衡系数计算思路示意图

（三）提供项目落地实施的政策指引

2021年6月水乡管委会印发《水乡功能区城市更新工改平衡系数试点项目实施办法（试行）》（东水乡〔2021〕36 号）引导不同改造模式、改造情形下的地价计收、分配，以及工改平衡系数资金的实施和监管方式。

三、河西片区项目启示借鉴

（一）政府主导统筹，推进连片“工改工”

河西片区充分发挥政府主导、统筹管理的作用，加快土地整合，促成重点产业落地，以及片区的成片连片开发，实现产城融合，破解空间结构性矛盾；另一方面通过严格准入、加强监管，有利于招商引资，落实政府产业战略布局，力保地区产业活力。

（二）“工改居商”反哺“工改工”，增强市场活力

河西片区试点从片区“工改居商”类项目中计提工改平衡系数资金用于补贴“工改工”项目，一方面减轻政府“工改工”项目的财政扶持压力，在“工改居商”项目收益率计提部分工改平衡系数资金后能促进产城融合，同时利好“工改居商”项目，平衡片区内“工改居商”和“工改工”项目的收益；另一方面增强“工改工”项目改造积极性，通过补贴降低“工改工”项目成本，全力盘活低效存量用地。

（三）强化规划设计，落实城市精细化管控

河西片区由城市设计方案和建筑设计方案引导建设，由片区总设计师进行全过程把关，保障片区风貌的整体性和美观性，完善滨水空间打造，优化城市环境、提升城市品质、活跃城市经济，打造宜居宜工的美好环境，满足人民群众对美好生活的需求。

四、结语

制造业是国家经济命脉所系，水乡通过连片“工改居商”反哺“工改工”，平衡各方收益，激发市场主体参与的积极性，在引导项目集聚、企业集聚，提升产业发展质量上有重要的作用，并为东莞乃至全省制造业供给侧结构性改革提供参考和借鉴。

城市更新是盘活存量土地的重要手段。水乡工改平衡系数的研究，有助于储备产业空间，盘活存量土地，该研究更为东莞乃至全省探索推进“工业改商业”“工业改住宅”项目反哺“工业改工业”“工业改公共设施”“工业改农业”项目提供参考与借鉴。

编辑概况

黄耿德，w88win优德中文版评估部项目经理，广东财经大学土地资源管理专业学士，主要从事土地、房地产评估、课题研究类等相关工作，具有扎实的理论基础和丰富的实践经验。

简文娟，河海大学地理学硕士，中地研究院项目经理，主要研究方向为城市更新单元规划、城市更新政策研究以及国土空间规划政策研究等，具有扎实的理论基础和丰富的项目经验。

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