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行业动态 | 空间规划(09.07-09.13)

来源:??????2020/9/18 8:37:30??????点击:

一、规划体系改革中专项规划的编制思路

为深入推进规划体系改革,党中央、国务院先后印发了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号,以下简称44号文)和《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号,以下简称18号文),明确了规划体系的基本框架。专项规划作为其中重要一类,在新规划体系中被赋予了全新的定位要求,但同时也面临着类别边界、横向衔接与纵向传导、规划实施监督等内容不清的问题,迫切需要进一步理顺与明确。

专项规划的定位要求

专项规划是发展规划体系和国土空间规划体系的重要支撑。44号文和18号文作为新时代国家规划体系的两个纲领性文件,共同搭建形成了国家规划体系的“四梁八柱”。44号文明确“建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”,并对国家级专项规划的功能定位、编制主体、编制对象、编制程序等提出了要求;18号文明确提出,“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,包括总体规划、详细规划和相关专项规划”,并对相关专项规划的内涵、类型、编制主体、规划编制和审批要求等作出了规定。专项规划作为发展规划体系和国土空间规划体系的重要一类,按照体系从属要求,应同时遵循44号文对专项规划和空间规划的有关要求以及18号文对相关专项规划的有关要求,充分发挥对两个规划体系的支撑作用。

专项规划是落实“多规协同”的重要途径。本轮机构改革将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划,在空间类规划的“总纲”上实现了多规合一。专项规划由相关部门主导编制,体现的是部门权威。在“总纲”之下,厘清专项规划体系类别,明确与总体规划的衔接关系,按照总体规划的统一要求编制专项规划,对于促进“多规协同”、真正实现“多规合一”具有重要意义。同时,专项规划的专业性差异和部门化特征,迫切需要明确统一的实施办法和技术标准。

专项规划是优化资源要素配置的重要工具。政府虽不是资源配置的主体,但可通过某一类专项规划引导资源向国家战略指明的方向配置。此外,专项规划应发挥专业性优势,重点研究所涉特定领域的发展趋势和分布规律,提早预留空间,制定完善政策,为市场指明方向。

当前专项规划编制面临的问题

专项规划在两大规划体系中的定位与类别问题。根据44号文和18号文,我国发展规划体系和国土空间规划体系将长期并存。发展规划的重点内容包括重大政策、工程和项目,规划期限为5年。国土空间规划的重点内容是对国土空间开发保护在空间和时间上作出安排,规划期限一般为15年,具有强约束、大统筹、实落地的特征。在规划期限不一致、规划内容各有侧重的情况下,两者如何有效衔接、落地性内容如何对接等将是未来国家规划体系长期面临的难题。从44号文和18号文对专项规划在两大体系中的表述来看,并未明确专项规划的定位和类别。从上述两个文件的相关要求看,专项规划既要落实发展规划5年期“干什么”的要求,又要落实国土空间规划15年期“在哪干”的要求。在规划期限、内容重点、技术标准存在差异的情况下,专项规划在两大规划体系中如何定位和分类,将是未来摆在发展和改革、自然资源主管部门面前的难题。

专项规划的统一管理和统筹协调问题。本轮机构改革将部分规划权力集中,其深层逻辑就是强化统一管理。18号文虽然提出了国土空间规划体系下专项规划的类型、编制和管理要求,但如何统一有效管理不同类型的专项规划,仍然处于摸索阶段,需要在实践中总结和完善。

国土空间规划体系下专项规划的顶层设计问题。国土空间规划体系初步建立,体系中的专项规划也面临一系列问题。一是专项规划层级和类型有待明确。专项规划广泛存在于各级各部门,覆盖层级深、类型多,整体性和系统性不够强,仍存在重叠打架现象。专项规划类型如何划分,上下级专项规划之间如何体现传导性,这些问题都需要进一步明确。二是专项规划与总体规划、详细规划的关系有待理清。三是专项规划的实施机制有待强化。专项规划成果纳入详细规划和国土空间规划“一张图”后,如何依托国土空间规划监测评估预警管理信息平台,建立健全规划实施反馈机制。四是专项规划涉及的技术标准体系有待健全。各行业专项规划的标准、规范繁多,应按照空间标准化、空间一致性的要求,统一各类技术标准。

构建国土空间专项规划体系的思考与建议

明确国土空间专项规划编制体系。对应五级国土空间规划体系,在空间层次上,国土空间专项规划包括“国家—省—市—县”4个层级。其中,在市、县级层面,依据特定领域内容覆盖范围的差异,可细分市、县全域和中心城区两个层次。市、县全域国土空间专项规划主要针对覆盖全域资源配置和专业领域,市、县中心城区国土空间专项规划主要针对城市集中建成区特定要素进行配置布局。

实行专项规划编制目录清单管理。统一专项规划组织管理,统筹平衡各专项空间需求,制定专项规划编制目录清单,明确规划编制主体和审查要点,统一规划期限、基础数据、标准要求等。由自然资源主管部门会同相关部门制定编制目录清单,报同级人民政府批准实施。目录清单拟定可按以下思路:一是落实总体规划要求,对应国土空间总体规划确定的强制性内容,明确需进一步细化落实的各相关领域,确保总体规划强制性内容精准落地。二是履行“三定”规定职责,对应部门事权,结合各相关部门“三定”规定职责和事权内容,进一步厘清规划事权边界,明确规划编制主体。三是精简规划编制数量,明确类型要求,按照“一个领域一项规划”的原则,明确各领域专项规划内容和标准要求,避免内容相近、指标重叠的问题出现。

强化专项规划的横向衔接作用。统筹衔接三类规划,注重接口设置,充分发挥专项规划从总体规划到详细规划的过渡传导作用。专项规划服从总体规划,基于专项系统要求进一步细化落实总体规划提出的战略定位、目标指标、空间格局、底线管控、资源保护、支撑体系等内容,并对特定区域、特定领域作出专门的空间保护利用安排,确定设施的地理坐标和用地边界。专项规划与详细规划之间的衔接传导主要体现在市、县层面。

注重专项规划纵向传导和实施协同。为贯彻落实上级政府的决策部署、战略意图和理念要求,专项规划需要强化层级之间的传导机制,自上而下逐级编制,实现主要内容的有效传导,确保规划目标指标、管控要求落实以及规划的有效实施。对于政府重点管控的资源利用类专项规划,应强化资源利用的底线思维和自上而下的约束性传导;对于支撑社会经济发展的要素配置类专项规划,应强调国家重大工程项目的自上而下落实,并提出指引性要求。同时,依托国土空间规划监测评估预警管理信息平台,建立健全专项规划实施反馈机制,建立部门之间协同推进机制,促进提高专项规划与总体规划、专项规划之间的实施协同性。

健全相关政策机制和标准体系。强化专项规划法定地位和作用,将专项规划有关要求写入《国土空间规划法》《国土空间规划管理办法》等法律,按照统一法规要求,对于部分与现有职能履行不相适应、与多规合一改革要求不相一致的法律法规进行修订改正。统一国土空间专项规划管理,可出台《国土空间专项规划管理办法》,推进国土空间专项规划编制工作的规范化、制度化。探索专项规划组织编制模式和实施保障机制,横向上,建立各部门之间良好沟通协商机制;纵向上,建立自上而下落实传导和反馈机制。健全专项规划编制技术标准体系,统一用地分类、基础数据和接口对接标准。


二、浅析增减挂钩节余指标跨省域调剂的优化与完善

城乡建设用地增减挂钩从“建设用地指标置换”“建设用地指标周转”等土地置换政策演化而来,最初主要是为了解决城乡建设用地“双增”的问题,同时以指标流转使用为桥梁,实现了资金和发展空间在不同地区的转移,增加了特定地区的财产性收入。2017年,《关于支撑深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》提出,“三区三州”及深度贫困县增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易。至此,对于符合条件的贫困地区,其复垦建设用地扣除安置建设占用后形成的节余指标流转范围从县域扩展到省域内,并最终扩展至跨省域,增减挂钩政策功能逐步从耕地保护、节约集约用地拓展到可为特定地区脱贫攻坚筹集资金。

挂钩节余指标调剂的主要做法和特征

节余指标可以在省域内或跨省域流转,操作方法有所不同。其中,省域内流转一般采用协商、挂牌、网上拍卖等方式确定交易双方、价格、指标面积等信息。跨省域调剂则强调“国家统筹”,国家统一下达调剂任务,统一确定调剂价格,统一资金收取和支出;资金由财政部统一收集、统一拨付,帮扶和被帮扶地区不能直接协调对接,宏观调控属性强。

跨省域调剂服从脱贫攻坚需求,首要目标是筹集资金。跨省域调剂从东部地区需求出发,测算帮扶资金总盘子,再根据贫困程度、易地扶贫搬迁任务、财政收入状况等情况,确定深度贫困省份所获得的帮扶资金及对应的调出节余指标任务。指标调剂的资金来源于财政资金,并最终由土地出让收益承担。

调入调出地区节余指标单价不同。跨省域调剂复垦为其他农用地的价格与一般耕地相同,鼓励贫困地区因地制宜地复垦。调入价格则根据地区购买力和是否附加建设用地规模而有所区分。从单价看,指标调入价格高于调出价格。在指标价款确定的前提下,指标调入面积小于调出面积,用面积弥补调入地区与调出地区之间的农用地质量差异。

调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚和乡村振兴。调剂资金主要用于产生节余指标的深度贫困地区安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。除了支付拆旧地区的农民补偿和安置成本,很多贫困地区主要将这笔资金投入县域基础设施改善中。

实行中的难题

指标调入和调出地区的对应关系模糊。在跨省域调剂的国家统筹模式下,东部帮扶省份资金由国家统筹分配,深度贫困地区产生的节余指标在国家层面形成指标库,直接核销。帮扶省份和深度贫困省份的资金和节余指标分开流动,在体现结对帮扶关系方面较弱,发达省份、发达城市对深度贫困市的帮扶无法明确对应,相关激励作用还有待加强。

指标流入区和流出区耕地质量无法准确衡量。在国家统筹方式下,节余指标调入价格的地区差异表明经济发展水平越高、耕地质量越高的地方占用耕地建设的成本越高。指标流入地区占用的耕地质量与流出地区复垦的耕地质量无法准确对应。一些地方一定程度上存在复垦进展缓慢、复垦耕地质量不高等问题。

节余指标收益分配以二次分配为主。跨省域调剂的贫困地区取得指标价款后,收益在基础设施和公共服务设施建设、耕地保护等方向会产生分流,且与较高的节余指标调剂价格、县域内增减挂钩项目收益直接返还项目区等相比,产生节余指标的农村集体获得的安置补偿和拆旧复垦收入较低,改革获得感不足。

完善跨省域调剂的思考

严格限定节余指标跨省域流转。节余指标流转范围越大,对我国耕地保护、建设用地管理的影响越大,因此,节余指标的流转范围应与节余指标交易的紧迫性相关。基于此,节余指标跨省域流转应作为省域内流转、县域内使用的补充存在,严格限制适用范围,继续坚持“三区三州”和集中连片特困地区产生的节余指标才能在全国范围内流转使用。

交易主体适当下放,以信息系统为抓手加强监管。目前的跨省域调剂,资金和节余指标须经过层层上报后再分解,效率较低,且无法体现对口帮扶关系,模糊了帮扶资金的定向帮扶效果。市县人民政府在获得指标复垦成本、农用地质量、指标紧张程度等信息方面具有优势,对拆旧复垦规模控制能力较强,可以成为跨省调剂的主体,自主决定交易对象、交易价格、交易面积等。当然,交易主体的下放,对监测监管能力提出了更高要求,要督促地方准确及时上报有关信息,鉴别情况真伪,及时引入最新国土空间技术,并与建设用地审批、土地督察、变更调查等相关工作统筹考虑。

实施多种配置手段,丰富交易方式。节余指标价格与复垦耕地质量、复垦成本、市场供需关系、谈判能力等相关,要着力优化交易流程,采用协议、拍卖、挂牌等多种方式进一步显化节余指标收益,建立覆盖全国的节余指标交易机制。节余指标交易方式的增多,可能会导致节余指标价格的上升,将进一步倒逼指标使用方对存量建设用地的挖潜,进而推动城市更新和产业升级。

坚持保护耕地,以产能折算实现耕地占补平衡。节余指标的跨省域使用,可在全国范围内寻找与拟占用耕地等别相当的耕地,扩大了落实耕地占补平衡的范围,“占优补优”“占水田补水田”落实的难度降低。耕地占补平衡的根本目的,是为了保障粮食产能不受建设占用影响,对于极端特殊项目、极端特殊地区确实无法以相同面积、相同质量实现占补平衡的,可以采用粮食产能测算方式保障节余指标流转前后粮食产能不受影响。

完善增值收益分配,增强农民的获得感。农村建设用地整理后形成的建设用地指标,可以流入城市增加建设用地面积,也可以留在农村地区形成农村集体经营性建设用地入市。这两种使用方式的增值收益分配逻辑不同,并形成竞争关系。建议完善跨省域调剂资金使用用途的有关规定,收益的分配过程应充分考虑产生指标的项目区,适当增加项目区收益分配比例,扶持农村集体经济组织发展,提高拆旧复垦的积极性。


三、新时期城镇人均建设用地指标评价方法及实证研究

本文以厘清当前不同部门人口与用地统计口径的差异,建立“多规合一”视角下“人地”空间对应的城镇人均用地指标,为国土空间规划编制提供技术支撑为目的,比较和分析各部门城镇人均用地指标的差异及存在问题,基于“明差异—统口径—建指标”的研究思路,提出“城镇范围人均建设用地”这一效率指标。同时,以泰兴市为例,测算2015年各乡镇人均城镇用地规模,并结合乡镇实际情况划分不同类型,进而提出适时修订现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准的建议。

城镇人均用地指标评价方法研究

原国土和规划部门关于城镇人均用地有不同的指标测算方法,对城镇用地范围的确定也存在不同口径,本文基于“明差异—统口径—建指标”的研究思路,梳理不同部门的指标计算方法,统一人口与用地口径,确立空间上人地对应的指标评价方法(图1)。

图1 研究思路

(一)明差异——不同部门指标计算方法

原城市总体规划和土地利用总体规划中均包含了城镇用地效率指标,其中原规划部门城市总体规划中的指标为人均城市建设用地,原国土部门土地利用总体规划中的对应指标为人均城镇工矿用地,二者在指标含义、计算方法上均存在显著差异(表1)。

表1 人均用地指标计算方法对比

1.原规划部门——人均城市建设用地

我国的城乡规划经历了1990年和2011年新旧两版城市用地分类与规划建设用地标准(以下简称“90标准”和“2011标准”),其中“90标准”首次提出了人均城市建设用地这一概念,并在“2011标准”中得以延续。“2011标准”在用地分类体系、规划指标控制等方面进行了优化和改进,但人均城市建设用地计算方法基本保持一致,即城市(镇) 内的城市建设用地面积除以该范围内的常住人口数量,公式为:城市(镇) 人均建设用地面积=城市(镇) 城市建设用地面积/城市(镇) 常住人口。

依据上述公式,城区内的建设用地通过城区范围内各类城市建设用地加和求得,而“城市建设用地范围内的常住人口”却难以准确、简便地统计。城市人口统计在实际操作中存在诸多口径,含义相近的人口概念有“城市非农人口”“城市常住人口”“城市建成区人口”等,加之城区范围大多跨行政区而存在,尚未形成清晰的“城市人口统计区”范围,一般采用城市(镇) 城区所在行政区的常住人口,该城区人口很难在空间上与城区建设用地范围完全对应,由此计算出的城市人均建设用地与实际情况存在误差。

2.原国土部门——人均城镇工矿用地和人均城镇用地

2001年颁布的《全国土地分类》是第一个全国城乡统一的土地分类系统,其中“独立工矿”的含义包括居民点以外的各种工矿企业、采石场、砖瓦窑、仓库及其他企事业单位的建设用地,此时人均城镇工矿用地的计算公式为:人均城镇建设用地=(城市+建制镇+独立工矿)/城镇人口。2007年又颁布了《土地利用现状分类》这一国家标准,此标准是第二次全国土地调查所依据的统一的、系统的土地分类系统(以下简称“二调”分类),该分类体系将原分类中的“独立工矿用地”依据其依附关系分别归并到城市(201)、建制镇(202) 和村庄(203) 用地分类中,采矿、采石、采砂(沙) 场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地保留为“采矿用地”,使得“城市”与“建制镇”的含义不仅仅局限于城镇居民点,还包含了与城镇居民点集中连片的商服、住宅、工业、仓储、机关和学校等单位用地,因此在“二调”分类下城镇总面积的计算公式为:城市+建制镇,相应的人均城镇用地计算公式为:人均城镇用地=(城市+建制镇)/ 城镇人口。

原国土部门的土地调查是全域覆盖的,可以按照行政单元准确汇总出各地类面积,但其城镇和村庄用地的划分依据主要是国有和集体的权属性质而非实际建设情况,因此往往存在依据实际建设情况应划分为城镇用地,而地类仍属于“村庄”的现象,造成了城镇建设用地统计的误差。

(二)统口径——统一人口与用地的评价范围和统计口径

国务院机构改革方案在制度层面上明确了由自然资源部统一行使国土空间用途管制及编制国土空间规划的职能,但在技术和数据层面,“多规合一”工作仍存在诸多困境,而统一“人口”与“用地”口径是规划编制的关键和基础。

1.厘清人口统计范围与口径

我国的人口统计数据主要来自公安和统计部门,其中公安部门依据《中华人民共和国户口登记条例》登记户籍人口,统计部门每十年进行一次人口普查,并且逐年进行人口抽样调查。实践证明,仅统计户籍人口难以反映地区人口流动情况及真实的城镇化水平,因此针对不同时期的经济水平与城乡融合情况,我国对城乡人口统计方法进行了多次调整。总体而言,2000年之前的历次人口普查采用的是户籍口径,从2000年第五次全国人口普查开始,人口统计采用常住口径。

国家统计局于2006年制定的《关于统计上划分城乡的暂行规定》指出,以国务院关于市镇建制的规定和我国的行政区划为基础,以民政部门确认的居民委员会和村民委员会为最小划分单元,以实际建设为划分依据,将我国的地域划分为城镇和乡村。其中“实际建设”是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施,城镇范围即为政府驻地实际建设连接到的居(村) 民委员会所辖区域。该规定于2008 年经国务院批复。至此,统计部门实现了在空间上具体到村级行政区的城乡人口划分方法。在此基础上,《统计用城乡代码表》明确了第六次人口普查中的城乡统计范围,其中城乡代码为111~123的居民委员会或村民委员会所辖区域,统计为城镇;城乡代码为210、220的村民委员会所辖区域,统计为乡村。在上述两区域内的常住人口,即分别统计为城镇人口与农村人口(表2)。

表2 2006年统计部门城乡分类和代码

2.明确城镇用地口径

有关城镇用地范围,除了原国土部门与原规划部门形成的用地分类标准之外,住建部门主要采用“建成区”的概念,其范围一般是指城市实际建设用地所达到的范围,即建成区外轮廓线所能包括的地区。三个部门在用地名称、划分依据、具体含义、覆盖范围和更新机制等方面存在显著差异(表3)。

表3 原国土部门、住建部门与原规划部门城镇范围内涵对比

基于各部门城镇用地数据特点及国土空间用途管控的考量,在当前已有的各类用地数据中,原国土部门土地变更调查数据具有全域覆盖、权属管理、年度更新和延续性强等优势,最适合作为国土空间规划及其人均建设用地的“底数”。

(三)建指标——构建人地空间对应的测算指标

1.明确指标评价范围

人口统计中户籍人口由公安部门进行行政记录,常住人口由统计部门调查取得,整体上已经形成了较为完整且统一的体系;而城镇建设用地范围的确定目前各部门仍存在较大差异。现阶段首先应当确立统一的标准,进而建立空间上“人地对应”的用地效率指标。

综合上文的分析结果,采用统计上划分城乡的方法,以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象,以实际建设为划分依据,将已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施连接的居(村)民委员会所辖区域统计为城镇范围,具体可参见《统计用城乡代码表》中的城乡代码为“1**”的居( 村) 民委员会,以该城镇范围作为统一的“人”“地”评价范围,选取常住人口统计口径及原国土部门土地利用现状调查数据,进而研究该城镇范围内的人均建设用地指标。

2.确定指标评价方法

由于常住在城镇范围内的所有人口均统计为城镇人口,其中也包含居住在该范围内的、土地变更调查数据地类为“村庄”中的人口,在计算城镇范围内人均建设用地指标时,理应将城乡代码为“1**”的居(村) 民委员会所辖区域内的所有城乡建设用地一并纳入“城镇用地”范围,使城镇用地统计范围由建成区扩展到建成区涉及的居(村) 委会辖区范围,其地类由城市、建制镇拓展到了部分村庄,从而全面客观反映了统计上城镇范围内的建设用地规模,实现了统计上城乡划分范围内“人”与“地”的完全对应,并由此得到修正后的用地效率指标—城镇人口统计范围内的人均建设用地(以下简称“城镇范围人均建设用地”),计算公式为:城镇范围人均建设用地= 城镇范围内建设用地/ 城镇人口统计范围内常住人口。

泰兴市实证研究

(一)研究区域概述与数据来源

研究选取泰兴市作为案例区域。泰兴市位于江苏省中部、长江下游北岸,是江苏省泰州市下辖市,全国县域经济基本竞争力百强县。泰兴市行政区划面积为1172km?,现辖济川街道,黄桥、虹桥、广陵、滨江、宣堡、古溪、曲霞、河失、姚王、新街、珊瑚、张桥、分界、元竹14个镇以及根思乡。截至2015 年末,泰兴市户籍总人口为119.53 万,常住人口为107.72 万。

本文涉及大量人口与城镇用地统计数据,分别来自原国土、原规划、住建、统计等多个部门(表4)。

表4 数据来源汇总

(二)统一口径

以泰兴市为例,系统对比中心城区范围内三部门城镇用地范围与规模(图2)。其中,原规划部门城市总体规划文本中泰兴市域空间利用现状图的基期年为2012年,住建部门的“建成区”范围与原国土部门城镇地类均选取2015年数据。结果表明,中心城区范围内城镇用地的规模存在明显差异,从大到小依次为住建部门、原规划部门和原国土部门,其中原国土部门确定的用地规模远小于原规划和住建部门(表5)。

图2 中心城区范围内三个部门城镇用地范围对比

表5 三个部门城镇规模对比

分析结果表明,原国土部门以城镇地类(201+202) 界定的城镇用地范围小于真实的城镇建设用地规模。以新街镇为例,其28个居(村) 委会中被统计部门纳入城镇人口统计范围的有8个,而原国土部门的城镇地类仅涉及倪浒村委会和南新街村委会2个,城镇用地面积为74.13hm?。对照遥感影像并结合实地调查,上述8个村(居) 委会的城乡建设用地大多集中连片,沿主干道新广线、古宣线分布,基础设施和配套服务相对完善,理应全部纳入城镇用地( 图3),而在变更调查数据中却被认定为村庄用地(203),因此有必要将上述村(居) 委会内的村庄用地也纳入城镇用地统计范围。

图3 新街镇城镇人口统计范围与城镇用地布局

(三)指标计算

依据新确立的指标计算出泰兴市2015年各乡镇城镇人均建设用地面积(表6),结果显示,泰兴市城镇范围内人均建设用地为164.64平方米/人,较修正前的人均城镇用地(68.04平方米/人)增加了约100平方米/ 人,大部分乡镇集中在150~250平方米/人,济川街道、黄桥镇较低,分界、滨江和河失镇等相对较高。

图4 泰兴市城镇人口与建设用地布局图

表6 泰兴市2015年分乡镇人均城镇用地情况及修正结果

修正后的指标计算结果较修正前更加客观地反映了城镇范围内的现状人均用地水平,各个乡镇的用地特征和规律也更加明显。根据各乡镇的功能定位及产业分布差异,将全部乡镇划分为四种类型—城区、开发园区、新城港口以及周边乡镇(表7)。其中,济川街道、黄桥镇分别对应主副城区,人口密集,用地效率高,呈现“地多人更多”的特征;开发园区工业企业集中布局,呈“人多地更多”的特征;新城区以及周边乡镇“地多人少”,城镇人均建设用地较高。

表7 典型乡镇人均建设用地情况分析

结论与讨论

(一)结论

在“多规合一”的背景下,针对各部门城镇范围不一致、人口统计口径不断调整的现状,首先要解决长期以来城镇人口与城镇范围在空间上不对应的问题,统一人口与用地统计口径。本文梳理了我国现行的城乡人口划分方法以及原国土、原规划和住建部门对城镇用地的界定方法,剖析了人口与用地在空间上不一致的原因,理清了“多规合一”在“底数”层面的冲突和矛盾,为开展“多规合一”奠定了理论基础。

其次,尝试建立了“人地对应”的统计口径:城镇人口统计范围继续遵循统计上划分城乡的方法,采用统计部门人口普查中城镇人口的统计范围,以村(居) 委会为统计单元;城镇用地采用原国土部门的土地变更调查数据,城镇用地由住建部门的城镇建成区或原国土和原规划部门的城镇用地进一步拓展到该城镇范围内的城乡建设用地,地类由城市、建制镇拓展到城市、建制镇和村庄,实现了各部门口径的统一以及“人”与“地”空间上的完全对应。

最后,提出“城镇范围人均建设用地”这一指标,使得原规划与原国土部门的用地效率指标在技术层面实现了统一,为国土空间规划的编制奠定了数据和指标基础。新指标以现有人口统计数据和土地变更调查数据为基础,具有可操作性和可对比性,便于复制和推广。泰兴市的实证结果反映出各乡镇的差异性和规律性,不同地区由于功能定位、产业结构、人口分布特征的不同,城镇范围人均建设用地也存在显著差异,进一步印证了差异化安排建设用地指标的必要性。

(二)讨论

自然资源部成立后,急需解决各个规划在编制对接、实施落地中存在的矛盾和冲突,首当其冲的是统一“底数”与标准,从基础数据层面提高规划的效率和效力。本文在尝试确立“人地空间对应”的用地效率指标的同时,依据用地指标差异,将研究区内的乡镇按照产业、人口和用地现状等因素划分了不同类型,为下一阶段国土空间规划差异化地安排建设用地指标提供借鉴,也为其他地区研究用地效率、编制国土空间规划提供经验参考。此外,本文通过指标变化前后的对比,侧面验证了谈明洪、丁成日等学者关于“我国人均城镇建设用地内涵小于其他国家,且城市人均用地标准较低”的观点。人均城镇用地是重要的用地效率指标,必将在国土空间规划中得到进一步强化。建议统一城镇人口和用地的统计范围与口径并建立统一的指标,进一步修订和完善现行人均城市建设用地面积指标的计算方法与规划标准。


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