国土空间生态保护修复需考虑综合效益、系统性、科学性、政策性。以调查为根基，以规划为龙头、技术为手段、以政策为导向，实现生态修复、经济发展，进而实现社会和谐。

正文如下：

一、国土空间生态保护修复具有五方面的综合效益

国土空间生态保护修复具有政治效益、经济效益、社会效益、生态效益和学问效益。党的十八大以来，以习大大总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态环境保护工作。习大大总书记就此作出了一系列重要指示，形成了深邃高远的生态文明思想。深入开展国土空间生态保护修复是贯彻落实习大大生态文明思想的必然要求，也是贯彻落实习大大生态文明思想的具体体现。据悉，我国从2001年至2015年，中央财政通过设立矿山环境恢复治理专项，共安排资金318亿元，带动地方财政和社会资金投入600多亿元，已完成了约1350万亩历史遗留矿山问题的治理。近两年来，自然资源部按照我国长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的发展战略和坚决打好污染防治攻坚战的有关要求，正在抓紧治理长江干流及主要支流两岸各10公里范围内和京津冀周边、汾渭平原重点城市周边20公里范围内的废弃露天矿山，总计治理废弃露天矿山7300多座、面积48.6万亩。但大家还必须清楚地认识到，国土空间生态保护修复的学问效益也明显。通过深入开展国土空间生态保护修复，可以使人们进一步弘扬中华民族传统的、优秀的自然资源学问，如“但存方寸地、留与子孙耕”等；可以使人们进一步认清“人与自然不是征服与被征服、控制与被控制的关系，而是和谐共生的关系”；可以使人们进一步增强节约资源、保护环境的意识，主动而自觉地改变那些不科学、不合理的生产和生活方式。笔者认为，深入开展国土空间生态保护修复，政治效益是根本性的，经济效益是现实性的，社会效益是关联性的，学问效益是潜能性的，生态效益是直观性的，而直观性的生态效益是人们最容易感受到的。

二、国土空间生态保护修复不同于以往一般的生态保护修复

亘古以来，人类开展的生态保护修复就从未停歇过。在古时，疏浚河道、建筑堰坝、改良土壤等，有生态保护修复之意。在当代，治理地灾、平整土地、绿化矿山等，为生态保护修复之举。有专家研究，改造生态系统，主要有3种方法：生态恢复、生态修复、生态重建。所谓生态恢复，指的是停止对生态系统的人为干扰，主要依靠生态系统自身演化。所谓生态重建，指的是对被破坏的生态系统，按照一定的要求，进行规划、设计、施工等，从而以新的生态系统面世，或完善了原有的生态系统。而生态修复是根据生态系统结构和功能的多样性、自组织性和有序性，通过采用一定的人工干预的手段，来加快恢复已被破坏了的生态系统。国土空间生态保护修复较之于以往一般的生态保护修复，有新的内涵和外延。国土空间生态保护修复是受国土空间规划引领、引导和约束的。它定位于对国土空间生态保护修复活动的统筹谋划和总体设计。它要以国土空间为载体，以优化国土空间格局、保护修复受损重要生态系统、维护生态安全为目标。而以往一般的生态保护修复通常是散列的、碎片的、局部的，缺乏战略性、完整性、系统性和综合性。

三、保护修复国土空间生态须在“整体”“系统”“综合”上狠下功夫

习大大总书记指出：“在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。”在国土空间生态保护修复中贯彻落实习大大总书记这一重要讲话精神，就是要始终坚持“整体保护、系统修复、综合治理”。因为“山水林田湖草是生命共同体”，且各要素之间永远相互联系着、相互依存着、相互作用着。地球有史以来，特别是人类社会进入工业文明以来，这个生命共同体即经常受到来自自然的、人为的干扰和影响，从而出现了这样或那样的生态问题。笔者认为，坚持“整体保护、系统修复、综合治理” 国土空间生态，一是在要素上，要把山水林田湖草作为一个完整的生态系统来统筹考虑，对区域内的地上地下、山上山下、水上水下和上游下游、上方下方进行“整体保护、系统修复、综合治理”，而不是“头痛医头、脚痛医脚”。二是在目标上，要注重生态系统的完整性和连续性，统筹考虑国土空间生态的安全性和稳定性，而不是“单打一”“急就章”。三是在内容上，要把矿山生态保护修复、地质生态保护修复、土地生态保护修复、海域和海岸生态保护修复、水体和流域生态保护修复、林草和生物生态保护修复等统筹考虑，而不是“铁路警察、各管一段”。四是在力量上，要在地方党委、政府领导下加强相关部门协作联动，把齐抓共管真正落实到国土空间生态保护修复的全领域、全过程。五是在专业上，要交叉融合包括地质学、土壤学、气候学、规划学、环境学、植物学、建筑学、景观学等多种学科；要有机组合包括工程的、管理的、物理的、化学的等多种技术手段。六是在程序上，要创新并完善包括立项、设计、施工、监理、验收、监测、维护等技术标准和规范。

四、因地制宜是保护修复国土空间生态的必由之路

全面了解掌握已被破坏了的生态系统中存在的主要问题，这是科学、合理选择国土空间生态保护修复重点、路径、方法、技术和手段的基础性的工作。近年来，我国一些地方根据区域内的生态资源秉赋状况、生态系统构成情况、生态环境破坏状态，来部署和开展国土空间生态保护修复，做到了宜山则山、宜水则水，宜林则林、宜草则草，宜田则田、宜矿则矿，宜建则建、宜景则景，宜城则城、宜乡则乡，取得了显著成效。因地制宜保护修复国土空间生态的目的全在于为大家人类服务，其中要么有生产之用，要么有生活之用，要么有生态之用，更多的则是兼而有之、一举多用。据先容，德国对地下采矿形成的矿硐，有的开发成存储固体废弃物等的存储空间，有的开发成开展植物种植实验等的实验空间，有的开发成地下游泳馆等文娱空间，有的开发成开展呼吸道疾病治疗等的医疗空间等。在我国，因地制宜保护修复国土空间生态而带来显著经济社会效益的典型，也是不胜枚举。江苏省徐州市把采煤塌陷地蝶变成了风景秀丽的旅游景区，重庆市渝北区把采石废矿坑蝶变成了名闻遐迩的“重庆版小九寨”，湖南省湘潭市把锰矿采空区蝶变成了国家矿山公园，江苏省南京市把铜矿采空矿坑蝶变成了有很高知名度的佛学问区，上海市松江区则把采石废弃坑蝶变成了五星级酒店等。可见，无论国外还是国内，因地制宜保护修复国土空间生态，无一不是走“抓住问题（把脉病情、找准病根）→保护修复（对症下药、药到病除）→有效利用（强身健体、服务人类）之路”。

五、以自然之道、尽人力之能保护修复国土空间生态

保护修复国土空间的方法、技术和手段，不外乎人工的、自然的这两种。尽人力之所能为大自然疗伤，此乃人工的方法、技术和手段；以自然之道养其身或还其自然之身，此乃自然的方法、技术和手段。当今国际上比较公认的先进的生态保护修复是“基于自然的解决方案”，其中包括再野化、重新自然化、减量化、再循环等。如：为保护云南省抚仙湖优质水、降低污染风险，当地政府及有关单位在抚仙湖及其周边地区，采取扩建山上水源涵养区、调整优化北部农田结构、增加流域湿地面积等措施，取得了明显成效。在我国，一批“地球医生”年复一年地运用多种技术，为地球母亲“诊治疾病”。如：采用生物修复+工程修复技术，治理矿区及周边地区水土污染；施用深基坑地面沉降防治技术，防治城市地下空间开发中的工程性地面沉降；应用海水淡化新技术，把采矿废水变成有用资源；使用地质综合修复技术，治理石油土壤污染等。在保护修复国土空间生态中，人工的、自然的这两种方法、技术和手段，各展其长、相互补充，正发挥着越来越大的作用。

六、用科学规划引领、管控国土空间生态保护修复

做好国土空间生态保护修复，规划工作至为关键。中央对此非常重视。2020年4月27日中央全面深化改革委员会第13次会议，审议通过了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》。这项规划对引导全国国土空间生态保护修复具有“四梁八柱”的重要作用，不仅如此，还从顶层完善和丰富了全国国土空间规划的目标和任务。以往，从国家、省级到市级、县级，都普遍编制了土地整理复垦规划、地质灾害防治规划、矿山地质环境治理规划等。国土空间规划是编制国土空间生态保护修复规划的重要依据。就全国国土空间规划体系构建而言，需到2020年底，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。这就要求各级政府及自然资源部门，一方面在抓紧编制区域内国土空间规划时，把区域内国土空间生态保护修复的主要任务和要求纳入其中；另一方面则要及早编制区域内国土空间生态保护修复规划，其中包括保护修复的引导思想、目标任务、重点工程和主要措施等。高世昌先生在《国土空间生态修复的理论与方法》一文中，指出各地的生态修复工作存在较大的盲目性。其中，缺乏国土空间生态修复的战略性目标，没有确立5年、10年、20年、30年等战略性生态修复项目，从而不利于生态修复的持续开展；缺乏国土空间生态修复的量化性目标，只有原则性和总体性的，从而影响生态修复的均衡进行。好在我国大规模的国土空间生态保护修复才刚刚起步，科学规划还来得及，只要强化管理，完全可以用科学的规划来引领、管控国土空间生态保护修复各项工作。

七、切实解决国土空间生态保护修复中的权力、利益问题

国土空间生态保护修复需要“全国一盘棋”“全省一盘棋”，然而，在具体实践中，由于涉及权力、利益，往往会出现区域分割、部门分割等问题。这并不奇怪。郭仁忠先生在《“五位一体”布局下的土地科技创新》一文中认为，就土地系统观而言，土地系统至少有3个特点：要素的综合性、空间的连续性、时间的持续性。而政府管理的现实是：管理事权的部门化、空间区域的政区化、行政管理的届次性。土地系统的3个特点与政府管理的3个现实，构成了3对矛盾。所以，他认为，土地问题要超越行政区划的范围去讨论。笔者认为，国土空间生态保护修复也是这样。它必须防止出现区域分割、部门分割等问题。而要真正做到区域协调、部门协调，关键在于切实解决权力、利益分配问题。在自然界，生态系统只是一种不以人的意志为转移的客观存在，并不分哪个行政区域，也不隶属于哪个行政部门，如长江、黄河、太湖、大运河和秦岭、黄山、泰山、南岭及塔克拉玛干沙漠、准噶尔盆地、呼伦贝尔草原、渤海湾等，均有比较完整、独立的生态系统。在国土空间生态保护修复中，如何分配相关权力、利益，如何协调区域、部门关系，需要各级政府及自然资源等部门深入研究并认真解决。就拿我国华北平原来说吧。目前，华北平原已成为世界上地下水降落“漏斗”面积最大的地区。治理这一严重的生态环境问题，必须加强地下水合理开发、解决地下水长期过度开采问题，而此涉及河北、河南、山西、山东、北京等省（市）。这就需要从华北平原整体出发，针对不同区域地下水功能，从稳定地下水水位、防止地下水资源污染、保证城市地下工程安全、防止土壤盐渍化、保护湿地资源等出发，来分区域、分层位科学化、精准化地划定地下水允许开采量并严格实行。

八、保护修复国土空间生态须发挥“两只手”的重要作用

过去，有的地方在发挥这“两只手”的作用时，时而出现偏颇现象：要么单纯依靠市场机制，没有有效防范市场主体的盲目性、自发性和逐利性，造成一定程度的失序、粗放和不合理、不经济；要么单纯依靠行政行为，没有充分敬重价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律，在一定程度上影响效率、效用和公平、公正。我国国土空间生态保护修复的大量实践证明，这“两只手”各有优势，相互补充可相得益彰。在我国《矿产资源法》《土地管理法》等法律法规和整顿全国矿产、土地等市场秩序政策文件中，对市场化保护修复被损毁、被破坏了的生态环境问题，都有一些相应的规定。总的要求是：“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”。2020年3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这为我国市场化保护修复国土空间生态，指明了前进的方向，提供了强大的动力。通过充分发挥市场机制作用，在国土空间生态保护修复中可以有力而有效地解决诸多问题，特别是效率、资金等问题。保护修复国土空间生态，尽管市场的作用举足轻重，但政府的作用不可或缺、不能弱化。政府的作用主要体现在，在调查评价的基础上，对国土空间生态保护修复作出规划和计划、出台标准和规范、加强监测和监管等。同时，有计划、有步骤地投入力量开展基础性、战略性的国土空间生态保护修复，如多年来由中国地质调查局会同有关省级人民政府及有关部门综合治理我国西南地区石漠化，即为一例。在我国，大凡国土空间生态保护修复推进快、成效显的地方，这“两只手”的作用都发挥得比较好。

九、国土空间生态保护修复须与相关的制度政策相结合、相配合、相协调

国土空间生态保护修复在管理上是个巨大的系统工程，既需要相应的法律法规作保障，又需要相关的制度政策作支撑。我国涉及自然资源的法律法规中，都有资源管理、生态保护方面的规定。时至今日，我国迫切需要出台《国土空间生态保护修复条例》，以便对国土空间生态保护修复的范畴、原则、规划、计划、标准、设计、施工、监理、验收、维护和监督管理、法律责任、保障措施等作出统一的规定，用来引导、规范全国各级各类国土空间生态保护修复工作。国土空间生态保护修复在制度政策上，必须与相关的其他制度政策相结合、相配套、相协调。一如与落实国土空间用途管制制度政策。加强国土空间用途管制是我国生态文明建设的重要内容。其根本目的是为了促进我国“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。而保护修复国土空间生态，必须服从并服务于这个根本目的。二如与落实自然资源资产有偿使用制度政策。当前，自然资源部正在按照中央部署，加快推进包括土地、矿产等6类全民所有自然资源资产有偿使用制度改革。国土空间生态保护修复的成果和成效，具备完整意义上的资产属性。因此，保护修复国土空间生态，既可借助于又能丰富于自然资源资产有偿使用制度政策。三如与落实城乡建设用地增减挂钩制度政策。在国土空间生态保护修复中，结合实施城乡建设用地增减挂钩项目，可以形成一定数量的建设用地指标。而这些建设用地指标，在满足本地需求之后的节余，可以用来异地交易，以获取一定数额的资金补偿。这有利于调动地方政府和农民群众投入国土空间生态保护修复的积极性。四如与落实相关自然灾害防治制度政策。在国土空间生态保护修复中，结合实施地质灾害治理工程、矿山地质环境治理工程、海洋灾害应急处置工程等，可以同时取得社会效益、生态效益和经济效益。这无疑是一举多得的大好事。五如与自然资源调查确权登记制度政策。在国土空间生态保护修复中，必须充分利用由自然资源部门统一调查确权登记自然资源资产的有利条件，加强对国土空间生态保护修复成果和成效的监测和保护。

十、保护修复国土空间生态在技术上须有系列“金刚钻”

国土空间生态保护修复的政策性很强，技术性也很强。从某种意义上说，它是一项技术性的活儿。首先，它需要以相关理论为基础。马永欢先生等研究认为，要以地球科学系统理论和生态学理论为基础，统筹推进国土空间用途管制和生态修复；要以人地关系协调理论为基础，坚持自然资源开发与保护相结合；要以公共地悲剧理论为基础，将产权管理作为自然资源管理的核心内容和基础工作；要以地域分异规律理论为基础，因地制宜地开展国土空间生态保护修复；要以自然资源价值理论为基础，系统推进自然资源的资产化管理。其次，它需要有相应统一的标准。据了解，如今，我国国土空间生态保护修复项目实施依据的技术规范涵盖地质、土地、环境、矿产、水利、林业等行业，涉及的技术标准多达200多份，且这些技术标准各自独立、互不联系，不符合山水林田湖草作为一个生命共同体的内在机理和规律。同时，随着相关方法、技术和手段的推陈出新，某些技术规范已不适合当下的工作需求。因此，从国家到省级，必须融合以往施行的相关行业的技术标准，出台统一的国土空间生态保护修复技术标准，从而为保护修复国土空间生态提供必要的技术引导和专业服务。再次，它需要创新方法、技术和手段。高世昌先生研究认为，要开展国土空间生态修复区域划定方法研究，构建多层次生态安全格局；要开展国土空间生态问题识别方法研究，推进生态修复技术装备研发；要开展国土空间生态规划设计方法研究，制定生态修复工程设计指南；要开展国土空间生态修复实施方法研究，科学编制生态修复实施方案；要开展国土空间生态修复评价技术方法研究，建立生态修复评价指标体系。笔者认为，除以上外，在技术上，国土空间生态保护修复要针对不同地域、不同类型的生态系统功能，充分应用比较成熟而有效的地质勘探技术、地理信息技术、自然修复技术、环境治理技术、建筑施工技术、矿山采掘技术等。通过依靠科技进步，向新技术、新方法和新手段要国土空间生态保护修复的高效率、高效用和高效能。

十一、国土空间生态保护修复前景美好而广阔

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。自然生态变化直接影响人类文明兴衰。保护修复国土空间生态，既利国又利民，既利当前又利长远。它必将在中华民族伟大复兴的史册上留下浓墨重彩的一笔。

（一）习大大生态文明思想更加深入人心，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”将越来越成为人们的自觉行动。中国自古以来就有敬畏自然、敬重自然、顺应自然、保护自然的优良传统，一向倡导人与自然和谐共生。其最典型的理念是“天人合一”，即人与自然是一个不可分割的有机整体，相互依存，同生互利。在历史上，那种对大自然竭泽而渔式的开发行为和对自然界饮鸩止渴式的利用举动，向来遭受社会和人们的谴责。遗憾的是，新中国建设进入改革开放以后，由于引导思想上出现了一些偏差（如“有水快流”等），一些地方在发展经济时不重视生态环境保护，致使生态系统遭到了比较严重的破坏。党的十八大以来，特别是党的十九大以来，各地区、各部门广泛、深入地贯彻落实习大大生态文明思想，其力度空前、成效显见。笔者深信，只要各地区、各部门久久为功地保护人类赖以生存与发展的生态环境，坚持不懈地实施国土空间生态保护修复这项宏大的国家战略工程，那么，“让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽”的美好愿景，在广袤的中华大地上就一定能够圆满实现。

（二）绿水青山能够变成金山银山，我国经济社会发展将从“站起来”→“富起来”→“强起来”→“美起来”，以全新的国家形象和面貌屹立于世界民族之林。应当说，绿水青山与金山银山是辩证统一的关系。两者并不是矛盾对立的关系，也不是机械等同的关系。有例为证：浙江省湖州市在历史上是矿业大市，矿业一度成为支柱产业，但矿山过度开采造成山体破坏，生态环境问题突出，社会反映强烈。2005年8月15日，时任浙江省委书记的习大大在湖州市安吉县余村调研时，提出了“绿水青山就是金山银山”理念。10多年来，湖州市坚持以“两山”理念为引导，系统开展了露天矿山生态修复，使矿产资源和土地资源得到了高效充分利用。不仅如此，湖州市露天矿山生态修复拓展了经济社会高质量发展的新空间，如南太湖产业集聚区长兴分区废弃矿地综合治理项目，打造出了万亩面积的工业大平台，引入了投资200亿元的吉利汽车大数据中心项目等。我国无数事实验证了这个道理：保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是促进生产力，优化生产环境就是发展生产力。笔者深信，各地区、各部门在“两山”理念引导下，通过持之以恒地实施国土空间生态保护修复这项宏大的国家战略工程，不仅可以带来“山青、水秀、土净、气清”的美好生态环境，而且可以促进经济结构和发展方式的转变。

（三）国土空间生态保护修复将带来巨大的工程市场，并促进相关科技市场发展。在具体实施中，国土空间生态保护修复显示的是一片片地域、一个个项目。据有关部门统计，近年来，我国生态环境保护的投资力度持续加大。2019年，全国环境污染治理投资突破1万亿元，城市环境基础设施投资突破6500亿元，工业污染源治理投资突破700亿元，其中大气、水、土壤污染防治投资占有较大比重。这些资金，既有各级财政投入，又有民间和企业投入。为适应我国环境污染治理市场发展的需要，各地大大小小的环保企业如雨后春笋般涌现。2020年4月27日，江苏省人民政府批准成立了江苏省环保集团有限企业，注册资本50亿元。可以预计，随着国土空间生态保护修复的加快推进，包括环境污染治理在内的市场需求将会越来越大，呈现出方兴未艾之势。这在经济全球化遭遇逆流的大背景下，不失为进一步扩大内需的明智之举。国土空间生态保护修复所关联的科技领域很多，数、理、化、天、地、生，中国科学院几乎所有的学科都有涉及；工、矿、农、建、交、机，中国工程院几乎所有的学科都有涉猎。从总体上说，我国国土空间生态保护修复科技尚不够先进发达，更谈不上有多么高端。这就为我国相关科技市场发展提供了现实的和长远的需求与动力。与此同时，伴随着相关工程市场和科技市场的发展，一批又一批的新设备、新工艺将会纷纷面世。其带来的，将是我国国土空间生态保护修复能力和水平的大幅度提升。

党的十九大提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略。2020年中央一号文件——《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。依托全域土地综合整治平台，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，整体协调 “山水林田湖草”全要素，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。

正文如下：

全域土地综合整治典型地方实践

全域土地综合整治，不同于过去土地整治的“头痛医头、脚痛医脚”，强调“系统全局观”，是当前土地整治发展的新方向，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计。通过在一定区域内，按照土地利用总体规划以及土地整治规划确定的目标和用途，结合土地利用现状综合运用行政、经济、法律、工程技术等手段，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对山水林田湖草全要素进行综合整治，从而达到提升耕地数量质量、优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、改善生态环境的作用。

近年来各地因地制宜，改革创新，推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，积累了较为丰富的经验实践，并取得了生态、经济、社会等综合效益。

1、浙江省全域土地综合整治

2017年以来，浙江省在深入调研和综合研判的基础上，提出继承和发展“千村示范、万村整治”，实施全域土地综合整治与生态修复。通过以整乡整村为对象，以土地利用总体规划为基础，坚持“山水林田湖路村”全要素整治，创新“土地整治+”模式，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，统筹全域生产、生活、生态空间，统筹山水林田湖路村系统治理，优化国土空间开发格局，激发乡村振兴活力，释放乡村振兴潜能。

同时，在实践过程中，浙江省不同地区因地制宜，综合运用永久基本农田整备区制度、优化土地利用规划和布局、新增建设用地计划指标奖励、优化城乡建设用地增减挂钩政策等措施，推动土地整治与多元要素跨界融合，转变了单个项目零敲碎打进行的整治模式，形成多功能定位、多对象整治、多目标实现、多部门参与、多元投入的格局。目前，浙江省农村全域土地综合整治工作已领跑全国，为全国各地开展乡村全域土地综合整治试点提供了实践样本。

2、上海市郊野公园实践

上海作为一个特大型城市，土地供需矛盾突出，面临土地资源紧缺与粗放利用现行并存、生态空间不足与休闲游憩需求快速增长并行、经济快速发展与农村凋敝现象同行、耕地保护形势严峻与健康产能需求旺盛等系列矛盾，这些矛盾已成为制约上海长期稳定发展的桎梏。为此，2012年上海市出台《上海市基本生态网络规划》，提出在郊区选址建设郊野公园。经过多年探索，上海市首批试点7座郊野公园已全部开园。

在实践过程中，上海市创新探索出“规划引领、盘活土地、整合资金、统筹推进、创新机制”的郊野公园建设路径。从生态保育理念出发，基于上海市城郊农村地区的耕地、水系、绿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源，综合整治田、水、林、路、村等要素，并建设必要的配套服务设施，构建集休闲游憩、生态保护、产业升级、农村发展等多功能于一体的开放式、复合型生态郊野空间。不仅有效盘活了土地资源拓展城市发展空间，而且破解了农村生态恶化难题，极大改善了城郊农村地区的生态环境质量。

乡村全域土地综合整治实施难点

实践证明，全域土地综合整治已经成为实施乡村振兴战略的重要手段。自然资源部于2019年12月下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），提出在全国范围内开展全域土地综合整治试点。当前，在乡村开展全域土地综合整治工作，仍旧面临诸多问题与挑战。

1、缺乏统一科学的规划引导

一是我国农村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏对田、水、林、路等要素统一规划，制约了农业生产规模经营；二是农村建设用地的居民点呈现杂乱无序、分布散乱的特征，不利于土地集约节约利用。三是在开展全域土地综合整治项目过程中，涉及多部门参与，各部门实施的项目之间的统筹规划缺乏有效衔接，难以实现预期效果。

2、整治资金落实难

全域土地综合整治涉及项目多，前期资金投入大，周期长，在乡村开展全域土地综合整治工作仅靠财政补贴远远不够，后期能否通过产业导入来平衡仍旧有许多不确定因素。

3、农民参与机制有待健全

当前，不少地区在开展全域土地综合整治各项目过程中，主要通过政府“自上而下”主导，农民对项目的了解主要通过参加政府召开座谈会，农民对项目的认识并不深刻，参与积极性有待提高。

4、缺乏有效的监管机制

相对于传统的土地整治，全域土地综合整治的对象更加多元化、范围更广，在实施过程如何严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不下降、农民利益不受损，杜绝形象工程等脱离主线的行为，目前没有形成一套有效的监管机制。

乡村全域土地综合整治工作思路及建议

开展乡村全域土地综合整治试点工作，应该突出生态优先、注重规划引领，通过多部门联动、多项政策整合、多元化投入，以及全域土地综合整治监管系统的搭建，统筹推进全域土地综合整治工作顺利实施，助力乡村振兴。

1、突出生态优先，注重规划引领

一是按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，突出生态优先，通过全域规划、整体设计、全要素治理，因地制宜统筹推进高标准农田建设、耕地提质改造等农用地综合整治，建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治，以及废弃矿山综合治理、河流流域治理等生态环境整治修复；

二是以国土空间规划为引领，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的原则，编制村土地利用规划，科学布局农村生产、生活、生态空间，并以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。

三是建立统一协调的工作平台，协调政府各个相关部门以及社会相关组织和企业，系统整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源推动乡村全域土地综合整治工作；完善全域土地综合整治项目的报批规则，简化审批事项、审批流程和审批材料；允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、基本农田等相关政策手段，对全域土地综合整治实施的各类项目实行统一规划管理。

2、整合项目资金，构建多元化投入格局

一是建立资金整合机制，统筹整合产业结构调整、生态补偿、新农村建设、农田水利等方面的涉农项目资金，集中用于全域土地综合整治项目实施，发挥综合效益。

二是拓展多种融资渠道，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务，探索以全域土地综合整治的节约指标为抵押物，为全域土地综合整治相关工程提供长期信贷支撑；鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点各项目建设，鼓励有条件地区的农民利用农房抵押贷款政策参与全域土地综合整治建设。

3、建立政府主导群众参与的工作机制

加大对全域土地综合整治相关政策的宣传，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，引导农民了解并参与到全域土地整治项目各个环节，包括规划、选址、实施及验收等，敬重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权。

4、搭建全域土地综合整治监管系统

依托国土空间基础信息平台，整合与全域土地综合整治相关的现状数据、规划数据、管理数据、社会经济类数据等，搭建全域土地综合整治监管系统，设计“一张图”应用、规划管理、项目管理、综合评价、监测预警和统计分析等功能，实现全域土地综合整治项目从立项、审批、实施、验收全流程信息化管控。

乡村全域土地综合整治工作任重而道远。小编认为，当前各地在开展全域土地综合整治试点工作中，应当找准全域土地综合整治的时代方位，着重把握四项原则、抓好四个整治、防止四种倾向。

把握 “坚持系统思想敬重自然、坚持规划引领节约集约、坚持政府搭台农民主体、坚持因地制宜循序渐进”原则。树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理；强化“多规融合”和规划引导，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的要求，促进土地资源要素有序流动；建立健全政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用；因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地整治模式和路径，选择有潜力、有意愿、有条件的区域先行开展试点，以点带面。

重点抓好农村用地空间治理、农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治工作。按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局；统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设；有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区；按照“山水林田湖草”系统治理的要求，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性。

同时，开展全域土地综合整治试点要防止“片面追求新增建设用地指标，大拆大建、建新不拆旧，政府大规模负债，以及引入社会资本建别墅大院和私人会馆”四种倾向，推动全域土地综合整治工作良性发展。

一、项目类型与周期

土壤污染防治项目，包括土壤污染源头防控、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控、修复、土壤环境监管能力提升等项目类型。

解读：项目类型是针对国家土壤污染防治专项资金支撑的项目类型进行的归纳。经过多年来的实践，虽然土壤污染防治专项资金主要支撑修复工程，但修复工程的前期工作也需要费用，很多地方财力不足，难以形成具备条件的修复工程项目。为了减轻地方政府财政困难，促进专项资金实行效率，土壤污染防治专项资金支撑类型增加了源头防控、调查评估和修复方案编制的内容。监管能力提升项目，地方政府可以用于建立污染场地信息系统、建设或购置土壤污染防治监测设施设备等。

项目周期指从下达预算到项目总结的过程。风险管控、修复项目周期一般不超过三年，涉及地下水风险管控、修复的项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年，其他项目周期一般不超过两年。

解读：地下水修复和风险管控效果评估要求至少要有4个批次的季度监测数据，初步判断稳定达标，才能进行效果评估和最终验收，农用地的整体效果评估需要连续2年的每季治理效果，所以实施周期需要长一些。

项目周期较长的项目，可分年度、分批次安排资金予以支撑，在首次安排资金支撑时明确年度资金支撑计划，在后续年份按计划优先安排资金。项目年度预算应当根据预估该项目当年所需的资金合理安排。对于项目结转结余资金，应当按照《中华人民共和国预算法》和财政部关于结转结余资金的有关规定办理。

解读：对于工程量特别大、需要经费较多、项目周期较长的项目，在项目申报的时候要分别列出每年实施的工程内容和资金需求，如果获得支撑，国家和地方可分年度、分批次给予经费安排，便于国家资金和项目实施单位按质按量实施。

二、项目管理分工

（一）生态环境部会同财政部负责中央土壤污染防治专项资金项目储备库制度的建设、管理和完善，负责编制项目入库指南，组织地方申报项目，开展评估和审核项目入库，强化项目实行监督引导。

（二）省级生态环境主管部门会同财政主管部门负责本省（区、市）土壤污染防治专项资金项目储备库建设，择优向中央储备库上报本省（区、市）项目，对项目内容的真实性、准确性负责审查核实，并加强对项目的管理和监督引导。

（三）项目单位负责项目前期工作，申请纳入储备库，组织项目实施，委托开展效果评估。项目单位对项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目实施方案等文件的真实性负责；对项目的申报、进度、资金使用（结算）、质量、总结、报备档案等全过程负责。项目单位由地方人民政府或其指定的部门、单位承担。原则上项目立项批复单位、项目实施方案审查单位不得作为项目单位。

解读：土壤污染防治专项资金项目由中央财政和生态环境主管部门以及地方财政和生态环境主管部门共同组织管理，项目单位负责项目申报材料准备、项目实施、委托开展效果评估等工作。项目申报的时候，尽量回避批复和审查部门作为项目单位的情况。比如地方环保局申报就不太合适，地方环保局一般是实施方案审查单位，建议土地储备中心作为建设用地项目单位比较合适，农用地由农业农村相关部门作业项目单位比较合适。

三、项目管理程序

项目管理程序包括项目申报、评估审核项目入库、确定年度支撑项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等环节。项目的监督检查、绩效评价按相关规定和要求实行。

（一）项目申报。项目单位应当编制项目实施方案，按照本省（区、市）有关规定，报送地方有关主管部门或者生态环境主管部门，对项目实施方案予以审查。项目可行性研究报告及其批复可替代项目实施方案及审查意见。

解读：有些地方既要求编制项目实施方案又要可行性研究报告，其实是重复管理，增加了申报单位负担，实施方案和可行性研究报告编制一个就可以了。根据省里对实施方案编制要求的深度来编制。

（二）评估审核项目入库。省级生态环境、财政主管部门根据项目实施方案的审查意见或立项批复，纳入省级土壤污染防治专项资金项目储备库；结合本地土壤污染防治工作需要，通过中央生态环境资金项目管理系统（以下简称项目管理系统）向中央储备库择优申报项目。生态环境部组织相关领域专家开展评估审核，将符合条件的项目纳入项目管理系统中的储备库。

解读：评估审核是两级审核，省级审核和国家级审核。项目库也是两级库，包括省级和中央储备库两个库。

（三）确定年度支撑项目。根据财政部下达分省份中央土壤污染防治资金预算，省级生态环境主管部门应当会同财政主管部门从中央项目储备库中择优选择项目，通过项目管理系统提交生态环境部、财政部备案后即可实施。

解读：未来资金的安排不会按照之前的因素法方式进行按比例分摊，未来的经费下达将按照各省具备实施条件的项目数量来设置预算，有些省市如果没有合适的项目就可能不安排土壤污染防治专项资金支撑了。具备实施条件的项目越多的省份可能获得的支撑力度越大。

（四）组织实施和进展调度。项目单位按照批复的初步设计文件或者项目实施方案组织实施，确保按期完成。项目实施过程应严格按照项目实施方案和有关要求，做好施工等有关记录和有关资料存档。省级生态环境主管部门会同有关部门定期调度项目进展情况，每季度结束后10个工作日内，将项目进展情况通过项目管理系统上报生态环境部。

解读：项目单位负责组织实施，省级生态环境主管部门负责督导和调度。初步设计文件或实施方案是项目实施的依据，所以实施方案必须要达到一定的深度才具有可操作性。

（五）项目总结。项目完成后，项目单位应当编制项目总结报告，报省级生态环境主管部门。总结报告要对项目实施过程进行回顾，评估实施内容是否与项目批复文件或者项目实施方案一致，项目是否达到预期成果。按照国家有关规定应当开展竣工验收的项目，总结报告应当附竣工验收情况。项目单位上报总结报告前，项目实施所涉及的土壤污染状况调查报告、风险评估报告、效果评估报告，以及风险管控与修复方案等应当依据《中华人民共和国土壤污染防治法》通过评审或备案。

解读：编制项目总结报告的时候，所有资料，包括调查，风险评估，效果评估，方案报告等都要备案，通过项目信息系统提交。提交以后才能提交总结报告，完成项目。

（六）报备项目档案。项目单位应当及时收集、整理项目各环节的文件资料，建立、健全项目档案，在上报项目总结报告同时，向省级生态环境主管部门报备项目档案。国家另有规定的，从其规定。

解读：档案也是项目管理的一个重要环节，对未来资金实行，评估土壤污染防治技术的有效性，可操作性，制订土壤污染防治技术成本定额等，提供依据。

四、项目管理要求

（一）项目实施方案。包括项目概述、必要性、项目范围及内容、技术路线、投资估算、前期工作投入资金、拟申请中央土壤污染防治专项资金额度（含年度资金支撑计划）、实施进度安排、预期成果等内容，达到可行性研究报告的深度。按照本省（区、市）有关规定，要求项目实施方案达到初步设计水平的，从其规定。

解读：前期工作投入资金（地方政府投入资金如实填写，目前没有要求配套），拟申请中央土壤污染防治专项资金额度，投资估算是多少报多少，有能力的政府可以提供配套资金，目前不是必须提供配套。

年度申报资金支撑的项目，实施方案中要包括每年工作内容，每年资金计划，实施进度安排和年度资金支撑计划是相匹配的。

预期成果，目前比较关注的是环境效果。个人认为未来可以增加环境管理的预期成果。国家专项资金的支撑不只是为了完成某个污染治理工程，更重要的是通过对工程支撑，获得一些有利于管理的支撑数据，提高土壤污染防治管理能力。

原则上实施方案要达到可行性研究报告的深度，不能太浅。湖南，广西，甘肃等已经发布了土壤污染防治项目的管理办法，如果地方政府有实施方案编制深度要求的，就按照属地化管理要求。比较复杂的项目，特别是形成固定资产的项目一般是要做初步设计的要求，不一定所有的项目都要做初步设计。

幸运的是，有些省对于不同行业的工程可行性研究报告和初步设计，由行业主管部门来评审，如生态环境治理工程的可行性研究报告和初步设计由生态环境主管部门来评审，而不是大而统地由发改部门来评审，这种做法非常有利土壤污染防治项目的实施。

（二）招标、采购和财审。项目单位应当严格实行国家有关招标投标、政府采购等制度。预算评审由财政主管部门组织，预算评审没有定额标准的，可以通过比价和询价等方式确定招标和采购的控制价。

解读：土壤污染防治工程项目目前多数没有定额，本条可以作为土壤污染防治工程项目预算编制单位给财政部门说明说明预算编制的依据，即如果没有定额标准的，通过比价和询价方式可以确定招标和采购的控制价。但本条明确预算由财政主管部门评审，然而不同地方财政部门对预算评审的要求可能不同，如果财政部门不认可，则会导致预算编制的复杂化。未来希望，与可研一样，生态环境工程的预算也由生态环境主管部门来组织评审。

（三）管理制度。风险管控、修复项目推行项目法人制、工程监理制，鼓励有条件的地区探索全过程工程咨询服务和工程总承包模式。从事土壤污染风险管控和修复活动的单位，参与项目的工程施工、监理等单位或机构，应当依法取得相应资质或具备相应的专业能力。

解读：项目实行单位要是法人单位。土壤污染防治在我国起步晚，部分地区的基层管理经验不足，希翼通过采用项目全过程工程咨询服务和工程总承包，设计施工有一个单位来完成，从面简化和便于管理。但通常要求工程分包的单位需要相应资质，该通知简化了一些管理的工作量，但资质要求和内容并不能忽略。

（四）项目调整。对技术路线发生重大变化的项目，或者需要变更申请中央土壤污染防治专项资金额度、年度资金支撑计划的，项目单位应当报项目立项批复单位、实施方案审查单位同意。

解读：项目调整一般涉及的不太多。如果涉及按程序报批即可。

五、环境监督管理

（一）环境监管。地方人民政府生态环境主管部门依法对项目实施过程中污染防治进行监督，并可在效果评估时开展同步抽检工作。

解读：效果评估，省级和市级检测部门在效果评估时同步对项目进行抽查，有利提高的项目实行的质量，加大管理机构的威慑，避免土壤修复工程用处成土方。这块涉及到省级和市级抽检检测费用的财政安排问题。

（二）信用管理。省级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当依照《中华人民共和国土壤污染防治法》，将相关单位和个人遵守相关法律法规及执业情况，录入全国土壤环境信息平台，纳入信用系统建立信用记录，将违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。

解读：在国家行政许可日益弱化的情况下，采用信用管理替代政府行政管理，通过对执业单位的信用管理，提高执业单位违法的成本，使执业单位更有责任实行项目。

（三）社会监督。实施土壤污染风险管控、修复活动，项目施工期间，项目单位应当依法设立公示牌，公布项目内容、项目目标、施工平面图、土壤主要污染物及可能存在的环境风险和治理措施，可能存在的二次污染及防控措施、项目相关责任人及联系电话等；鼓励宣传土壤污染风险管控和修复相关科普常识。公示牌应做到醒目，有利于周边居民和群众知晓信息，可在项目区主要进出道路口设置。对距离敏感点较近或敏感程度较高的项目，设区的市级生态环境主管部门可要求项目单位协调相关社区建立居民沟通协调机制。

解读：目前有些项目实施过程中和周边居民缺少沟通，存在一些纠纷问题，导致停工停产，因此需要建立沟通机制，通过宣传土壤污染防治科普常识，和周围居民沟通项目采用的先进技术和二次污染防控措施，消除周民居的不理解和误会。项目单位要习惯于和善于接受社会监督，如通过街道和社区机构等居民的身边人来开展有效的交流沟通。