一、国土空间规划体系下的“一书两证”

“一书两证”：是对我国国土空间规划实施管理基本制度的一个简称。

新“一书两证”为：《用地预审与选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。

“一书两证”核发的目的是：根据依法审批的国土空间规划和有关法律规范，对各项建设用地和各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，使其纳入城市规划的轨道。

1、“一书两证”行政许可的建立背景

“一书两证”是1978伴随着国家改革开放逐步建立起来的。

1978年原国家计委、原国家建委、财政部共同颁布《关于基本建设程序的若干规定》，明确规定：“凡在城市辖区内选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件”。“一书两证”的城乡规划实施管理制度即建立起来。在《城市规划法》时期，已确立“一书两证”的行政许可体系。

2、机构改革之前规划到建设全流程

规划到建设全流程为：城（镇）总体规划-控制性详细规划 - 提出规划条件-建设用地规划许可证 - 建设工程规划许可证（含建设工程方案总平面图审查） - 建筑工程施工许可证 - 规划核实 - 竣工验收。

3、机构改革之前的建设项目审批流程

机构改革之前规划、国土分离，建设项目审批在两个部门互为前置，互相钳制，建设项目审批流程依次为：提出规划条件 - 招拍挂出让土地 - 签订土地出让合同 - 领取建设用地规划许可证 - 批复建设用地批准书 - 不动产（土地权属）登记。这个审批流程，使得审批效率降低，部门间推诿扯皮时有发生。

4、规划许可和用地审批改革

2019年9月17日，自然资源部印发自资规［2019］2号文，以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革。自然资源部规划许可和用地审批改革目的是，一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并。

5、改革后的“一书”：《用地预审与选址意见书》

自资规［2019］2号文明确，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。将建设项目选址意见书、用地预审意见两项行政许可合并为一项，名称为《用地预审与选址意见书》。由各地的自然资源主管部门，则统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》。对于项目立项，合并了规划选址和用地预审。

6、改革后的新“一证”：《建设用地规划许可证》

建设用地规划许可证，是依据城乡规划，尤其是控制性详细规划对用地位置、面积和范围作出要求给予建设单位的一个法律凭证。自资规［2019］2号文明确，将建设用地规划许可证、建设用地批准书两项行政许可合并为一项行政许可，合并后名称仍为《建设用地规划许可证》。

7、《建设工程规划许可证》的作用

从规划实施的角度，建设工程规划许可证是规划引导建设、保证符合规划的重要环节。从规划核实的基准，建设工程规划许可证担负着保障建设依规划实施的重要责任。从方案总平面图的审查，征求相关多个部门的意见，诸如园林、市政、消防、人防等部门，建设工程规划许可证承载着对技术性把关的职责。

8、改革后会有哪些成效？

一优化营商环境，降低经济成本和时间成本。二不再多头审批，由外到内全面提高效率，减少行政资源浪费。

 

二、市县空间规划编制专题研究解析

按照《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕 87号）要求，山西省太原市结合自身资源禀赋和面临的具体问题，在市县层面分6个大类、23个专题上陆续开展有针对性的专题研究，具有一定的借鉴意义，现将有关情况先容如下：

1、自然资源本底要素研究

全域重要自然资源要素现状调查评价研究。主要研究本行政辖区范围内的土地资源，矿产资源、水源地、泉域、森林资源、草地资源、地质环境、自然保护区、国家森林公园、风景名胜区等重要自然资源，形成《国土空间重要自然资源要素》“一张图”，提出构建自然资源和生态要素保护格局建议，支撑“双评价”与“三区三线”等任务。

水资源合理利用及配置研究。贯彻以水定城、以水定产、以水定人、以水定地等可持续发展理念，确定本地水资源富水区、优质后备水源地等国土空间分布范围，计算水资源总量，确定可开采资源量。落实约束性指标“用水总量”和“重要江河湖泊水质达标率”。

自然保护地、国土绿化、森林开发保护研究。严格划定天然林、生态公益林等基本林地集中保护区，构建自然保留地体系、生态廊道和生态系统保护格局；编制市级林业资源“一张图”，编制自然保护与生态修复等专项规划。

土壤地球化学调查与质量评价研究。基本查明区域土壤地球化学质量现状以及重污染企业用地、工业废弃地、采矿区等典型地块及其周边土壤污染状况。在国土空间规划中为农业发展提供优质的农产品土壤空间，为生产建设中污染地块开发再利用指明方向；为生活适宜提供土壤环境信息,为强化环境管理、制定防治措施提供科学依据。

矿产资源国土空间分区开发及保护研究。分析本地矿业空间与生态空间、农业空间的关系，以经济社会依存度、生态文明建设、绿色矿业等为判定依据，实施矿产资源开发与国土空间保护综合价值比选，合理确定矿业开发空间，制定用途管控及转用规则。

地质环境及地质灾害研究。重点研究本地崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉降、地面塌陷等地质灾害影响范围和发展趋势，提供国土空间利用安全本底约束，合理配置国土空间用途；传导《地质灾害防治专项》及《矿山地质环境治理恢复》等专项规划编制。

2、三条控制线划定、资源承载力及“双评价”研究

三条控制线划定。永久基本农田控制线、生态保护红线和城镇开发边界是国土空间规划重要约束指标。应按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》要求，从统筹划定落实三条控制线以及解决三条控制线多头管理、交叉冲突等问题出发，整合永久基本农田整改补划及储备区划定成果；科学评估优化生态保护红线范围；明确城镇开发边界内城镇集中建设区、城镇弹性开发区、特别用途区。

资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价研究。该专题成果随同级国土空间规划一并论证报批入库，为国土空间规划要件之一。应全面分析本地资源环境禀赋条件，研判国土空间开发利用问题和风险，识别生态系统服务功能极重要和生态极敏感空间等，支撑国土空间规划多方案决策。

国土空间开发保护现状评估和风险评估研究。该项工作系《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》安排的专项工作，以市县国土空间开发保护现状评估中的基本指标（28个）、推荐指标（60个）为基础，建立适应本地的指标评价体系并完成评估。需要根据指标评价体系评判气候变化、生态安全、粮食安全、水安全、防灾减灾等要素在全域国土空间存在的潜在风险和隐患，从而为国土空间规划动态调整完善提供参考。

3、高品质生活高质量发展研究

安全韧性城市建设研究。按照提升城市安全和韧性的理念，系统分析评估影响本地长远发展的重大灾害风险类型，明确防灾减灾目标、设防标准、防灾分区，提出防洪（潮）排涝、消防、人防、抗震、地质灾害等主要灾害防治的措施，及各类防灾基础设施和应急服务设施的规划布局方案，提出减缓和适应未来灾害的措施，提高抗灾应急能力。

总体城市设计及在三维管控下的容量控制研究。重点研究如何保护自然山水格局、传承历史文脉、定位城市形象，塑造城市风貌特色和空间意向，引导城市健康有序发展。划定城镇开发强度分区。确定城市设计重点控制区，提出相应的容积率、密度、高度等控制要求。传导编制控制性规划和开发建设的管控条件。

城乡综合交通系统及市政基础设施系统布局研究。制定综合交通体系发展目标，明确交通资源配置策略及主要规划指标。合理确定城乡综合交通系统组成和布局结构。按照区域城乡基础设施共建共享的原则，提出全市域供水干线、大型污水处理设施、电力干线、燃气干管等重大市政基础设施的布局需求。

构建基本服务设施和社区生活圈研究。按照公平公正、普惠共享、均衡发展的原则，构建市、区多层级公共服务设施体系。重点对医疗卫生设施、公共学问设施、公共体育设施、社会福利与保障设施（包括养老设施）、行政管理与社区服务设施等6类公益性设施现状进行评估，明确规划指标传导及落实意见。构建活力多元的15分钟社区生活圈。支撑国土空间规划落实高品质生活要求。

历史学问保护传承利用研究。确定市县域学问、山水格局保护框架，划定历史学问保护控制线，提出各类历史学问资源展示及活化利用的目标要求和基本策略。构建彰显文明、体现魅力的历史学问空间格局。

城乡融合乡村振兴发展研究。对优化农村生态、生产、生活空间布局进行分类引导，提出空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统性重塑和综合集成创新措施建议。明确乡村地区公共服务与基础设施等配置标准。

产业发展布局研究。分析产业发展和空间布局的基本格局及其特点，对产业发展和布局变化趋势进行预测。明确产业用地布局范围，提出强制性、引导性、引导性等政策手段进行分类引导。

城市地下空间应用研究。提出地下空间总体规模、功能布局、竖向分层和分期实施要求。划定地下空间集中建设区和管制区范围，积极推进和发展地下空间公共服务、公共交通、市政设施等。

存量低效建设用地再开发研究。提出低效利用国土空间治理及资源管理，明确再开发用地的目标任务、性质用途、规模布局和时序安排，统筹城镇更新和功能再造、产业结构升级。

4、全域国土综合整治与生态修复研究

山水林田湖草保护利用研究。明确矿山地质环境治理、工矿废弃地整理复垦、农用地整理复垦、高标准农田建设，森林生态修复、河湖岸线修复、水土流失、生态景观修复、土壤污染等拟开展国土整治与生态修复的空间范围及面积，提出生态环境、生态空间、生态安全等方面存在的突出问题及修复意见。传导《国土综合整治与生态修复》专项规划编制。推进山水林田湖草生命共同体的全方位系统综合治理重大战略。

土地综合整治研究。明确土地开发、土地整理、土地复垦土地修复空间范围、措施及任务。传导《土地综合整治》专项规划编制。

5、国土空间规划传导及保障机制研究

市县国土空间规划传导路径和机制研究。纵向传导国家和省级国土空间规划的管控要求，制定本级空间发展政策。横向传导专项规划的编制，重点传导专项规划编制中各类空间要素分类管控和空间布局时序管控等要求。针对生态保护红线内区域、非集中建设区和城镇开发边界内三类重点区域的管控方法和规划进行研究，确保约束性指标和管控要求落实。

地方治理与规划运行保障研究。研究空间规划实施相关的实施机制，探索国土空间规划背景下的政府职能转变和规划管理模式改革创新，提出构建适应新型城镇化和地域发展特色的规划实施机制和管理体制以及提升规划公共管理水平的相关政策建议。

 

三、“工业4.0时代”产业空间规划的思路变革

1、“工业4.0时代”产业空间诉求的转变

“工业4.0时代”的关键词是“智能化”，制造业的发展将呈现出生产流程智能化、产品智能化、物流智能化、制造业服务化、创新创业浪潮，以及常态化的跨界竞争等突出特征。产业创新必然带来产业空间诉求的变化。

空间规模诉求的改变。出于降低成本的考虑，传统制造业对于空间规模的诉求是“大”，产业不断追求外延式的扩张。“工业4.0时代”，随着多品种、小批量、定制化生产方式的普及，生产流程可以实现纵向组织，产业协作也可在更大范围内组织。

空间区位诉求的改变。产业聚集于某一特定空间区域，目的在于享有这一区域资源带来的红利。“工业4.0时代”，高素质人才、对外交通枢纽、信息基础设施条件、服务设施和水平、创新资源等成为制造业空间区位考虑的主要因素。

空间供给模式诉求的改变。“工业4.0时代”，制造企业从生产型制造向服务型制造转变，导致大多数小微企业和大量服务、研发环节转移到更靠近消费市场和信息源头的城市中心。因此，城市中心大量低成本空间的保留，是当前产业对于空间供给提出的新要求。

空间组织模式诉求的改变。传统制造业模块化的生产方式为生产过程在空间上进行分解和组合提供了基础。产业链的纵向关联使传统制造业的不同生产环节倾向于在空间上聚集或沿交通线路布局，这种空间组织模式培育了“多中心+廊道”的城市结构。进入“工业4.0时代”，产业空间组织模式转向形式分散、但内在联系更为紧密和广泛的网络化分工协作体系。产业对空间形态的需求更为多元。

2、产业空间规划的思路转变

立足角度：从单一的空间视角转向产业与空间互动的双重视角

产业空间规划视角的转变，是决定其他转变的基础。空间规划服务于城市发展，而产业是城市发展的核心引擎，因此，产业空间规划必须立足空间问题转向产业与空间的互动，将产业发展的各种诉求在空间上予以落实。

关注重点：从空间安排转向政策设计

随着城市发展越来越转向存量更新为主，如何实现新旧动能的转换，更需要以政策设计的方式提供操作依据。因此，产业空间规划应逐步向政策机制引导转变，以刚性的政策机制来保障弹性空间安排的有效落实。

规划方法：从主观安排转向科学评估基础上的理性判断

传统产业空间规划通常针对现状产业布局情况，基于一定的选址，以定性和主观的方式对产业布局做出判断。“工业4.0时代”，产业空间规划应进行相应的认知评估工作。首先，土地空间特征仍然是前期研究的重点。其次，产业空间需求特征是评估的关键。

产城关系：从割裂转向融合

早期的产业新城规划，产和城是分开考虑的。但随着时间的推移，其中矛盾日益显露：城市更新过程的“退二进三”策略，导致产业用地日渐萎缩，新产业难以在服务条件最好的区域觅到低成本空间；外围产业新城培育过程中，过分让位于产业，服务配套不足，造成人口空心化。随着产业研发环节重要性的提升、人机结合的柔性化生产线普遍运用，人在产业活动中的作用更为突出。体现到空间上，应缩短人与生产、研发环节的空间距离，强化人生活的城与产之间的有机融合。

空间利用方式：从单一功能转向多元混合利用

“工业4.0时代”，产业在布局时表现出极大的灵活性和分散性，用地需求更趋于混合，对于用地成本降低的要求也更为突出。在这一背景下，糅合城市功能和产业的中间载体M0用地应运而生，它的出现体现了产业用地政策的转型，反映出产业空间利用方式的转变。其中，最为重要的一项转变是利用方式从原先的单一功能转向了多元混合利用。

空间开发模式：从低效增量扩张转向高效存量更新

传统工业空间开发采用的是低密度、低强度、粗放扩张的模式。这种扩张方式，使工业空间以惊人的速度蔓延，但相关配套并未及时跟上。“工业4.0时代”的诸多变革可以有效支撑工业空间转向集约高效、存量更新的模式。