2019 年以来，我国相继发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的引导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》等一系列文件，开启了我国国土空间特别是自然保护地现代化治理的新篇章。在此背景下，本文以“新形势下风景名胜区改革发展与规划编制”为主题，梳理风景名胜区的重叠情况及边界问题，提出整合归并优化原则，探讨国土空间规划引导约束下的风景名胜区规划编制思路和技术路线，研究风景名胜区分区管控，以期为新时期我国自然保护地体系的建立、完善与发展提供参考。

1、对《若干意见》和《引导意见》的理解

《若干意见》明确国土空间规划是体现国家意志、自上而下约束性的规划，其主要作用是构建国土空间开发与保护格局，本质是要实现自然空间与发展空间的统一。《若干意见》确立了“三步走”战略目标，构建了“五级三类”国土空间体系总体框架，完善了国土空间规划的传导机制，明确了规划编制和审批的权责。

《引导意见》明确了以国家公园为主体的自然保护地体系建设的总体要求，确立了“三步走”总体目标，提出了整合归并优化自然保护地的原则，以及依据国土空间规划编制自然保护地规划的要求。

2、国土空间规划对风景名胜区的要求

（1）实现第一步走战略，整合归并优化，纳入生态保护红线

《若干意见》要求2020年基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，全面完成生态保护红线勘界立标。

风景名胜区作为重要的生态空间，应与农业空间、城镇空间等国土空间统筹协调，实现《若干意见》“第一步走”战略目标，同步完成风景名胜区整合归并优化，纳入生态保护红线。同时，做好三个方面的工作：一是同步完成风景名胜区归并整合、边界调整和分区划定；二是将调整后的风景名胜区范围整体划入生态保护红线；三是在2020 年年底之前基本完成风景名胜区勘界立标。

（2）统一基础信息平台，编制专项规划，纳入“一张图”

《若干意见》要求建立全国统一的国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，各级各类国土空间规划编制及“三条控制线”的划定等内容均须与一张底图相对应。

严格按照国土空间规划引导约束下的专项规划要求编制自然保护地规划，在编制和审查过程中，加强与上位国土空间总体规划确定的发展目标、约束性指标、技术标准和重大设施布局等内容的衔接，待获得批复后将其纳入同级国土空间基础信息平台，并叠加到国土空间规划“一张图”。

3、落实“两个意见”，编制专题研究和风景名胜区专项规划

（1）风景名胜区整合归并优化专题研究

本文以现有的244处国家级风景名胜区为研究对象。经初步分析，建议选择以新疆天山天池、广东罗浮山、江西三清山和湖北武当山等为代表的山岳型风景名胜区，以江苏太湖为代表的湖泊型风景名胜区，以及以浙江普陀山为代表的海岛型风景名胜区作为试点，开展整合归并优化专题研究。

专题研究借鉴广西花山风景名胜区边界优化整合经验，以国土空间规划“双评价”为基础，对风景名胜区资源环境、景源价值和边界重叠情况进行评估(简称“三评估”)，提出风景名胜区整合归并、边界和机构调整建议。突出资源禀赋，将与风景名胜区性质无关、资源价值不高、需要由专业部门管理的资源调出风景名胜区范围，将体现生态系统完整性的特色资源和维护性资源调入风景名胜区范围。按照“保护面积不减少”的要求，对涉及保护面积调整的风景名胜区，建议纳入省级自然保护地体系进行平衡。

风景名胜区整合归并优化专题研究框架图

风景名胜区整合归并优化专题研究成果由研究报告、必要的图纸和附件组成，其将作为风景名胜区所在区域县、市国土空间总体规划的支撑专题。边界优化调整方案是科学划定“三区三线”的重要依据，需纳入县、市国土空间总体规划成果一并报批。

（2）风景名胜区专项规划

专项规划的编制与审批机制：按照《若干意见》要求，风景名胜区专项规划由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批，风景名胜区专项规划纳入所在区域县、市国土空间总体规划，报同级人民政府审批。

专项规划的编制内容和成果：建议风景名胜区专项规划的内容和成果参考风景名胜区总体规划的编制内容和成果。其中，编制成果由文本、说明书、图纸、基础资料汇编和专题研究等组成，编制内容参考县、市国土空间总体规划，增加上层次国土空间规划对风景名胜区专项规划的约束性指标、保护和发展要求等内容。在具体编制内容方面，整体形成八个章节的风景名胜区专项规划文本大纲。

风景名胜区专项规划与风景名胜区总体规划文本大纲对比图

根据《东莞市国土空间总体规划（2020—2035年）工作方案》部署安排，东莞市国土空间总体规划与镇级国土空间总体规划上下联动、同步编制。为探索镇级国土空间总体规划编制经验，市自然资源局选取了麻涌镇、谢岗镇开展镇级国土空间总体规划编制试点工作，目的是形成能够引导镇级国土空间总体规划编制的技术指南。结合广东省关于市县国土空间总体规划的技术指南、规划编制试点的工作经验以及东莞的实际情况，本文重点对东莞镇级国土空间总体规划编制的方法与思路进行若干思考，以供参考。

1、规划背景的认识：国土空间规划编制需要考虑哪些因素？

陆昊部长强调“国土空间规划既不是城市规划，也不是土地利用规划，而是一个全新的规划”。国土空间规划新在哪里，需要从党中央决策部署、国家大政方针认识其编制背景。同时结合东莞实际，明确开展本轮国土空间规划需重点遵循的三个关键词：生态文明、以人民为中心、统筹发展。

（1）践行生态文明理念下的国土空间规划

国土空间规划必须践行生态文明理念，重点强调以下特征：一是强调全域全要素的多规合一，二是强调自上而下的底线约束，三是强调绿色发展的调整优化型规划。

（2）以人民为中心发展思想下的国土空间规划

随着社会主要矛盾的转化，国土空间规划必须坚持以人为本的规划思想，在这过程中，国土空间规划要处理好三大关系：一是保护与发展的关系，二是政府与市场的关系，三是城市与乡村的关系。

（3）东莞片区统筹发展背景下的国土空间规划

国土空间规划作为片区统筹发展的行政抓手，以片区为单位加强对镇（街道、园区）国土空间规划编制与管理的统筹势在必行。一方面，市级国土空间总体规划内容上强化片区统筹理念，将以往“1对33个镇街、园区”转变为“1对6片区”，形成片区规划指引，通过片区传导规划内容；另一方面，按照《东莞市国土空间总体规划（2020—2035年）工作方案》，要求以片区为单位统筹各镇国土空间总体规划的编制，统一招标技术单位，统筹谋划片区各镇发展方向，共同协调各镇矛盾冲突。

2、全市国土空间总体规划编制体系的认识：镇级总规是什么角色？

为落实片区统筹发展理念，经专题初步研究确定，东莞全市拟形成“市级总规——片区规划大纲——镇总规”三级规划体系，三级规划内容各有侧重、上下传导。

（1）市级总规：定战略目标、定框架体系、定规则标准

市级总规是对市域范围内国土空间开发保护的总体安排和综合部署，既要落实国家、省的战略部署，又要谋划地方高质量发展，是国家、省战略性规划到地方实施性规划的重要节点，也是全市总规编制体系的顶层设计。市级总规重点在于“定战略目标、定框架体系、定规则标准”三大方面.

（2）片区规划大纲：强化片区统筹，承上启下

片区规划大纲是片区在细化市级规划指引基础上，形成能够引导各镇（街道、园区）总体规划编制的片区规划大纲。片区规划大纲应重点做好以下统筹工作：一各镇发展定位的统筹；二规模及相关指标任务分解的统筹；三片区重大设施的统筹；四交界地区功能衔接的统筹；五战略空间预控的统筹；六跨行政区流域治理、生态修复、土地整治的统筹等。

（3）镇级总规：侧重空间精准落地、政策分类落实

镇级总规是市级总规、片区规划大纲的空间落实平台，关键在于做“实”，是对具体土地用途作出的确切安排，形成全域用途管控的“一张蓝图”。镇级国土空间总体规划重点处理好四个关系：一对上，要落实上位规划要求，体现上级发展意志；二对下，要建立有效的规划传导机制，引导下层次专项规划及详细规划的编制；三对外，要盘清自然资源底图底数，明确规划刚性管控要求；四对内，谋划地方长远发展与近期实施，构建美丽国土空间格局。

3、东莞“镇”的认识：东莞编制镇级国土空间规划的特殊性

东莞的镇有几个特征：一从行政职能看，镇是一级政府（镇级建制），在五级三类的国土空间规划体系中属于镇级国土空间规划层级。二从经济发展看，镇是东莞经济发展主体，经济体量大、单位产出高。三从社会管理看，镇是东莞进行社会管理的责任主体，人口密度大，管理责任重。四从建设特征看，东莞各镇的建设强度大、城乡高度融合。五从工作基础看，东莞规划基础较好。

4、东莞镇级国土空间总体规划的编制思路

（1）夯实基础：摸清家底，算好国土空间一本账

以广东省第三次全国国土调查成果为基础，按照《广东省国土空间规划基数转换引导意见》（征求意见稿），对“三调”数据进行转化，形成本次国土空间规划编制的底图与基数，进一步算好国土空间家底一本账，具体包括：一是自然资源资产账，二是土地利用账，三是空间需求账。在此基础上，开展国土空间开发保护现状评估和未来风险评估，明确城镇发展的优势、短板、挑战与机遇，识别关键问题，在镇级国土空间总体规划中需重点落实。

（2）落实要求：约束性指标、控制底线、规则标准、统筹要求

镇级国土空间规划的编制依据是上位规划，原则上必须落实市级总规、片区规划大纲的规划要求，重点落实以下几个方面：一约束性指标的严格落实，二控制底线的核实划定，三规则标准与统筹要求的精准落地。

（3）做实蓝图：谋划自身发展、形成可落地、可实施的空间治理蓝图

一科学构建空间格局：优先锚固生态格局，集中优化农业格局，系统谋划城镇格局。二精准配置空间资源：增量资源的精准配置，存量资源的有序更新，历史挂账用地的分类处理。三搭建可实施的路网体系：落实全市总规、片区规划大纲的交通路网结构，构建与自身城镇空间格局相一致的交通体系。四优先落实民生设施：构建全市“市级/片区级-镇街级-社区级”民生设施配套体系，按照15分钟社区生活圈的配套标准，因地制宜完善社区级设施的配置。五协调落实空间用途管制：全域层面，落实一级用途分类，公共服务设施、基础设施等城市配套落实二级用途分类。城镇开发边界内，落实好工业保护线，合理安排居住、商贸、工业、物流仓储等城市功能。在重点平台、重点地区通过“规划留白”管控手段，引导土地收储工作；城镇开发边界外，落实永久基本农田与规划集中区的用途管制，落实土地综合整治方案的规划要求。落实乡村振兴任务，预留一定比例的城乡建设用地规模用于村庄建设。

（4）扎实实施：建立规划传导、谋划近期项目、形成政策清单

一建立以单元为核心的规划传导机制：划定详细规划管理单元，将规模管控、底线约束、大型设施与公园绿地布局等刚性内容从镇域分解到单元。将社区级设施与公园绿地布局、次支路网线位、规划分区兼容范围内的用地性质调整等弹性内容，以单元为基本范围核算要求，通过定量、定位管理由详细规划进一步细化落地。

二谋划近期实施项目：镇级国土空间总体规划要充分与十四五规划进行衔接，形成镇级国土空间总体规划的近期项目库。

三形成政策清单：镇级国土空间总体规划编制完成后，由责任部门同步开展相关政策研究，并及时向上级部门反映正向优化现有法律法规规则的诉求。

三、王志鑫：自然生态空间用途管制的法律制度应对

本文探讨自然生态空间用途管制政策是否对现有法律制度提出了需求与挑战，寻求相应的应对路径。研究表明：自然生态空间用途管制政策不仅具有转化为法律制度的需求，而且对现有法律制度提出了新的挑战：管制要素从生态环境转向生态空间，管制权利从旁落转向衡平，管制体系从管理转向治理。在借鉴域外生态空间用途管制法律应对经验的基础上，提出将“自然生态空间”概念及其用途管制政策转换成具体法律制度的应对路径：（1）树立保护和改善自然生态空间的法律理念，以支撑自然生态空间用途管制法律制度的构建；（2）制定《自然生态空间用途管制法》，以保障自然生态空间用途管制相关机制的顺利运行。

1、问题的提出

十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“明晰生态空间管制界限，推行用途管制制度”。《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）提出：“在所有生态空间中推行用途管制制度”。国土资源部会同9个部委局联合制定的《自然生态空间用途管制办法（试行）》（以下简称《办法》）提出空间用途管制的具体措施。当前生态空间用途管制仍处于探索阶段，如何发挥法律制度在管制过程中的规范和引导作用，则是迫切需要探讨的理论和实践性议题。

2、自然生态空间用途管制的内涵厘定与入法必要性

《决定》首次从中央政策层级阐述“自然生态空间”概念，并通过《办法》阐述其定义：它是指具备自然属性，并以提供生态服务或生态产品为主要功能的国土空间。生态空间用途管制实质在于依据土地权属安排和用途总体规划，严格控制空间用途转变。

空间用途管制作为一项生态政策，包含多种内在特质：一是灵活性，二是不可逆性，三是变通性。以“生态空间”为中心要义所制定的用途管制政策必须转变为详尽且明确的法律制度，以细化概括性的政策方向，充实笼统性政策体系的内在，增强政策的可操作性。

3、自然生态空间用途管制对法律制度理念的挑战

空间用途管制政策在管制理念、要素、权力及体系上对传统的生态保护均有所突破和创新，如若将其转化为具体的法律制度，则对现有法律制度及理念提出了更高、更新的内在要求。主要表现为以下三个方面。一管制要素从生态环境到生态空间的变迁，二管制权力从旁落到衡平的变迁，三管制体系从管理到治理的变迁。

4、域外生态空间用途管制的法律应对经验与启示

纵观各国空间用途管制制度，在法律应对方面有诸多值得我国学习借鉴的经验。主要有以下几点：一注重体系化的生态空间立法，美国先后出台了《美国联邦土地政策和管理法》《国家环境政策法》《海岸区域管理法》等一系列联邦层级的法律；针对不同的生态空间制定相应的法律，如《黄石国家公园法》等，形成了全面且多层级的立法体系；二强调以统一的空间规划制度为基础，英国自1909年出台世界上首部城市规划法——《住房与城市规划诸法》以来，已颁布《城乡规划法1947》《规划补偿法1991》《规划和强制收购法2004》等一系列法案，形成了以“发展规划”为中心的空间规划体系；三明晰自然资源产权权属，如美国非常注重自然资源产权登记工作，并将其列为开展空间用途管制的前提性要件；四创设科学合理的配套制度，如日本为掌握自然生态区的土地开发利用情况，在《自然环境保全法》中创设了自然环境调查制度，并将其归为空间用途管制的配套制度。

5、自然生态空间用途管制的法律制度应对路径

（1） 树立保护和改善自然生态空间的法律理念

在空间用途管制法律制度构建过程中，应树立保护和改善自然生态空间的法律理念。可从以下几个方面着手：一是将生态空间概念位阶提升至生态环境要素之上；二是将生态空间明确为生态环境治理的核心要件，以此全面将现有生态环境法律实施的关键依据由环境要素更正为生态空间；三是将生态空间作为践行可持续发展观的重要载体，以促使生态空间具体法律制度真正契合可持续发展理念。

（2）制定《自然生态空间用途管制法》

加强立法、构建相应的法律制度是推动空间用途管制顺利进行的有效保障。鉴于现行立法在调整空间用途管制方面缺乏高位阶立法，应及时出台生态空间用途管制的专门性法律，可命名为《自然生态空间用途管制法》。该法的具体内容可从以下几个方面展开。

基本架构：一是公法定位。用途管制是国家授予政府对空间资源统一规划、管控及规范空间利用行为的权力，本质上属于政府实施的行政行为，应是一种具有公共属性的权力。因此，该法应纳入公法的范畴。二是立法目的。该法旨在通过对空间用途管制进行顶层制度设计，发挥用途管制在空间开发中的引导和调整作用，促进空间合理保护、开发及利用，实现经济社会的可持续发展。三是立法精神。作为一项布局和配置空间资源的全局性、宏观性及战略性的制度，其对空间资源的规划、布局及调整应始终体现空间正义和效率两个维度。

具体制度：一是自然生态空间规划制度：合理编制空间规划，是空间用途管制顺利运行的首要条件。应在遵循“多规合一”战略背景下，在该法中明确国土空间规划的主体规划地位，并将国土规划、主体功能区规划及区域规划纳入其中，重组其它部门空间规划，形成“1+X”的空间规划体系。二是自然生态保护红线制度：大家需根据空间用途管制要求对生态保护红线制度进行变革与完善，提升其实施水平。三是自然生态空间修复制度：面对日益严峻的生态问题，重视区域空间尺度的生物保护和生态系统恢复是生态环境保护研究发展的大势所趋。一是正确认识空间修复制度的内涵，二是妥善处理人类社会与生态空间的协调性问题，三是建立空间修复激励制度，四是建立空间修复资金保障制度。四是生态空间监测评估制度和公众参与制度：一是在完善现有土地分类标准的基础上，逐步统一空间用途分级分类标准。二是尽快建立空间资源综合调查制度。三是尽快建立空间大数据监测平台。四要完善专项督查和评估制度。