随着城市化进程持续推进，城乡人口、土地、资本等要素流动加剧，在城镇开发边界内，农村宅基地从过去单一的居住保障逐渐分化出出租、生产经营等多种和用形式，其实际使用现状已经远超现有管理制度所及。长时期的制度滞后和管理缺位，导致各种利用问题不断累积，管理难度和成本不断攀升，制约了城市功能转型和可持续发展。笔者结合新一轮农村宅基地制度改革试点精神，对城市化进程中城镇开发边界内农村宅基地利用存在的问题及可行方向作简要探讨，并提出有针对性可实操性的政策建议，以期能够对农村宅基地制度改革提供有益参考。

空间布局不合理，整体风貌落后

由于发展起步早，缺乏科学合理规划，城镇开发边界内农村宅基地在空间分布上大都呈现出扩张无序、布局混乱的特征，各类用地混杂相间，地块面积大小不一，低旧楼宅鳞次栉比，整体村容风貌落后，既不利于公共基础设施配套的完善和提升，又与城市形象、区域价值严重不匹配，不利于城市的全面转型和高质量发展。

分配欠规范公平，“一户多宅”和住房困难户并存

一方面，在早期，为谋取经济利益，城镇开发边界内不少村庄采取违规投地的方式分配农村宅基地，不重视农村村民身份和“一户一宅”条件，由此形成较多的“一户多宅”、超面积、非集体成员取得农村宅基地等遗留问题；另一方面，在建设用地资源严重稀缺，“无地可分”趋势不可逆转的情况下，随着家庭规模的扩大，尤其是子女众多的家庭，子女成家分户后产生的新增居住需求难以保障，农村宅基地分配难以实现公平公正。

自建房出租现象普遍，管理缺乏规范

受交通便利、价格低廉等因素影响，城镇开发边界内农村宅基地自建房实际上成为大批外来务工人员的居住首选，自建房租赁市场日益活跃。由于早期政府部门审批监管不严格、不规范，现状下相当数量农房存在报建验收手续不全的问题，建筑质量难以保证，房屋安全隐患突出；此外，在出租导向下，隔断改造、乱接电线，私装电梯等现象普遍，更是带来了大量的消防隐患、治安隐患以及卫生环境问题，监管整治面广量大成本高，成为农村宅基地实现规范管理重要阻碍。

违法违规建设问题突出，查处难度大

因家庭规模扩大、改善居住环境的需要以及经济利益的驱动，城镇开发边界内农村宅基地自建房加建、改建、重建现象十分普遍，其中国足球协会超级联赛大超高等违法违规建设问题突出。对于违法违规建设的房屋，囿于存量庞大,涉及范围广,问题复杂，且大多数处于居住使用状态，为维护农村社会稳定，执法部门难以按照有关法律规定实施快速拆除，只能进行劝阻整改，由此导致查处工作量繁重，耗时长，难度大。

退出难度大，集约利用转型难以实现

为推进旧村整治以及统筹解决新增人口的住房问题，城镇开发边界内部分村庄探索了按照“一户一宅、搬新退旧”原则开展村民公寓建设，引导由单家独户和分散居住向集中居住转变。但受传统观念影响以及经济利益驱使，不少农村村民出现较为强烈的“惜地囤地”心理，在入住村民公寓后普遍不愿意退出旧有的农村宅基地，这与村民公寓原本集约节约的建设初衷相违背，反而造成了新的“一户多宅”问题；此外，农村宅基地退出难也使得一些闲置农村宅基地无法得到高效利用，集约利用转型难以实现。

1、关键焦点

地理区位的特殊性决定了城镇开发边界内农村宅基地利用的复杂性和不确定性。一边是新增需求难以保障，另一边是存量问题持续累积，不少地区在制度设计上陷入彷徨，缺乏明确的方向，面临进退两难的管理困境。对于此，主要存在两种不同观点：第一种观点认为，城镇开发边界内农村地区未来的发展方向是最终逐渐融入城市。农村宅基地属于传统单家独户的土地开发利用方式，继续扩张发展的结果必然会加剧城乡土地碎片化、低效化问题，从而增加城市化成本，阻碍城市化进程。因而应当大力鼓励旧村腾退、旧村改造，逐步减少农村宅基地规模，推动塑造合理的区域城市空间形态。第二种观点认为，无论未来城市如何发展，并非所有的农村地区都具备城市化改造的潜力和条件。农村宅基地作为居住保障和宗土学问的载体，将始终存在不可替代的现实需求。因而，应当以配合城市化进程为导向，按照疏堵结合的思路完善农村宅基地管理制度，在严控用地规模和建设秩序的前提下切实保障农村宅基地的合理需求，而不能简单采取一刀切的做法。

2、可行方向

笔者认为，城市化进程中城镇开发边界内农村宅基地的利用方向，归根结底取决于城市发展的现实的、内生的长期需要，应当始终坚持大局观、发展观、可持续观，以渐进式引导的思路进行科学规划、科学决策。其中可行方向包括：

坚持高起点规划有序推进旧村改造

旧村现状下落后陈旧的房屋建筑以及基础设施建设风貌，与现代化城市社会生活的要求存在巨大差距。若仅仅依靠局部修缮改造，“牵一发动全身”，成本高、难度大，可提升力度十分有限，不具有可持续性。因而，要坚持高起点规划，突出系统集成，统筹发展空间和服务功能，对旧村实施集中连片改造，最大限度释放土地潜力，实现系统深度的城市形态提升,空间重塑、功能升级,再造城市生产、生活、生态空间。但要合理把握时序、节奏、步骤、方式，避免盲目改造和低水平的简单重复建设。

坚守保障刚需、建新拆旧思路科学建设村民公寓

实践证明，高层化、集约化的村民公寓是缓解人地矛盾，保障户有所居的有效路径之一。为了避免出现以往因分配使用把关不严造成的资源浪费问题，今后新增的村民公寓要坚守保障刚需、建新拆旧思路进行科学建设。一是要严格按照“一户一宅、保障刚需”原则开展需求调研，并以此为基准合理确定建设计划、数量、规模等，尽量减少过度建设和超前建设；二是要严格把好分配使用关，建议对承诺“退旧住新”的农村村民，除了要与村集体经济组织签订农村宅基地退出协议外，还要将相关的不动产权证书上交村集体经济组织统一管理。村集体经济组织在农村村民办理入住时，凭农村宅基地退出协议向不动产登记部门申请对相关的不动产权证书作注销处理。

聚焦高效化、规范化目标加强农村宅基地管理

对于暂时不具备改造条件的村庄，农村宅基地利用的重点在于实现高效化、规范化目标，为城市未来发展留足空间。其中主要发力点包括：一是要优化农村宅基地资源配置，通过在空间上引导农村宅基地向集中建设区内合理布局，以及在用途上依托流转盘活、人居环境整治等政策推动闲置低效资源按照集约用地要求进行存量改造，促进土地利用效率的提升；二是要加强建房管理，规范建房审批程序，控制建房规模体量，严控超大超高建设，避免增加未来旧村改造的难度和成本；三是要加强经营性用途管理，探索建立更规范化的自建房租赁管理制度，全方位提升对自建房租赁市场的监管整治力度和效果。

围绕上述方向，为切实推动城镇开发边界内农村宅基地利用的高效化、规范化，笔者分别从规划指引、建设管控、制度建构、配套政策等实操层面，提出一些个人建议。

编制旧村改造和村民公寓建设专项规划

在国土空间规划体系下，结合地区实际情况编制旧村改造和村民公寓建设专项规划，对有条件开展旧村改造和村民公寓建设的范围、规模、时序、方式等作出科学统筹安排，确保旧村改造和村民公寓建设工作的有序开展；同时强化规划的刚性约束和实行力,为农村宅基地的开发利用提供方向指引。

实行农村宅基地开发利用分类管控

对于已经明确纳入旧村改造和村民公寓建设规划范围的村庄，要加强规划控制和开发利用管理，保证村庄建设按规划科学、有序地推进；对于暂未纳入旧村改造和村民公寓建设规划范围的村庄，鼓励因地制宜明确村庄及农村宅基地的开发利用方式、空间布局、规模体量等，构建合理保障、节约集约、规范有序的农村宅基地开发利用格局。其中对于允许在城镇开发边界内开展农村宅基地建设的村庄，要加快做好控制性详细规划的深化，确定农村宅基地面积、建筑高度和外观风貌等管控要素，代替村庄规划作为农村宅基地建设审批的规划基础。

建立健全农村宅基地管理制度体系

按照上级最新要求，重点围绕农村宅基地（村民公寓）分配准入、用地建房、退出收回、违法监管查处、闲置盘活利用、自建房租赁等薄弱环节，建立健全制度体系，注重落地性和可操作性，严格履行部门职责、落实属地管理责任，有效处置化解存量问题，强化监督遏制增量问题，加快重构农村宅基地规范管理秩序。

推动保障性租赁住房建设

加快出台相关配套措施，推动保障性租赁住房建设，扩大服务无房新市民、青年人等重点群体的租赁住房供给，分流农村宅基地自建房租赁市场，降低农村村民投资租赁改造的利益预期，消除农村村民抢建、违建、加建的原动力，从而有利于增强依法建设意识，规范依法建设行为，减少未来旧村改造成本。

编辑概况

陈露，w88win优德中文版佛山分企业课题研究员，华中师范大学土地资源管理硕士，主要参与佛山市南海区农村宅基地制度改革试点、禅城区农村宅基地和村民住宅建设管理制度体系研究等项目，在农村宅基地管理与改革、农村集体产权制度改革等相关领域具有扎实的专业理论常识和丰富的项目实践经验。

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