9月22日， 2019年中国土地经济学年会暨新中国70年与中国土地制度改革研讨会在广州市华南理工大学召开。中地研究院工程师宁婷参加了会议，并作题为“农村土地制度改革路径选择研究——基于试点地区案例”的专题报告。

从20世纪80年代开始，我国集体建设用地入市流转经历了“允许依法转让——限制集体建设用地流转——逐步放开地方探索流转——构建城乡统一建设用地市场”的波折历程。至2019年8月26日，新《土地管理法》对土地征收范围作了修改，也明确了符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式入市。

报告在新《土地管理法》制度框架下，以集体建设用地深度流转的东部试点地区为研究案例，根据研究试点区域集体建设用地深度流转、现阶段集体土地到期由村集体无偿收回、大部分集体土地低效开发、城乡边界模糊等现状特征，设计了征收与入市范围不同的三条农村土地制度路径，并通过土地增值收益测算对比和综合分析，确定新《土地管理法》背景下的农村土地路径选择及政策保障。

三条路径分别是：路径一，“公益性和商品住宅项目用地纳入征收范围，其他项目用地入市”；路径二，“城市规划区内和公益性项目用地纳入征收范围，其他项目用地入市”；路径三，“新增建设用地和公益性项目用地纳入征收范围，存量整治入市”。

考虑与社会、经济评估判断相结合，报告以第十三个五年计划期限（2016-2020年）为研究期，从社会、国家、集体三个层面对不同路径的土地增值收益进行测算并对比分析。同时，基于“农村土地制度安排始终要与经济社会发展条件相适应”的目标，从能否解决产业转型升级的土地需要、推动城市提质发展、确保土地增值收益分配的相对公平等方面对三条路径进行综合评价：

一是征收弥补了集体土地产权的不完整，征收和整治入市改善了土地效能、实现了土地的连片开发，能够满足地方经济发展的产业用地需求。

二是划定城市规划区、区内项目用地实行征收，能够保证公益性用地配比，有助于减轻基础设施建设的资金负担，有利于改变城市土地“国集交错、整治难”的尴尬局面。

三是土地因区位、规划、公共配套等存在价值差异，仅通过土地增值税等税费进行调节存在难度，土地征收有利于平衡土地增值收益的社会共享。

通过测算对比和综合分析，报告认为对于处于提质增效、减量规划阶段的试点区，在新《土地管理法》背景下的土地路径为“城市规划区内和公益性项目用地实行征收，区外项目用地整治入市”，并建议做好合理划定国土空间规划“三区”、建立“公共利益的需要”认定机制、推动留用地货币补偿或物业安置、建立和完善集体土地整治制度、建立集体土地产业引导目录等政策保障措施。

编辑概况

宁婷，福建师范大学城市与区域规划专业硕士，现任中地研究院高级课题研究员，主要研究方向为农村土地制度、留用地、租赁住房等，主导和参与过集体建设用地建设租赁住房、集体建设用地入市、留用地开发利用管理等多项相关政策拟定及课题研究工作。