为进一步加大对“三旧”改造政策的宣传力度，深入探讨“三旧”改造（城市更新）工作的重点、难点问题，凝聚更多观点和智慧，广东省“三旧”改造协会创办了“话道旧改”专栏，中地研究院具体承担实施，每月定向邀请著名专家、一线资深从业人员、政府领导等组织专题讨论对话，谈看法、讲观点，从不同角度进行思想碰撞、智慧启迪，充分展示协会“智库、桥梁、纽带”的平台，打造“三旧”改造凝聚行业智慧的思想高地，引领社会行业共识。

2020年4月18日，由广东省“三旧”改造协会主办、政策与法律专委会承办、中地研究院具体承担实施的“话道旧改”第二期专题沙龙在中地研究院成功举办。本期专题沙龙邀请来自广州、佛山、深圳等地土地整备领域专家，围绕“城市更新中土地整备实施路径”展开研讨，就土地整备的现实需求、重点、难点问题发表真知灼见，凝聚智慧，探寻共识。

多位深耕行业领域的专家在现场分享了各自对于土地整备的深刻思考,以及从业以来的宝贵经验。本次沙龙在分析开展土地整备的现实需求的基础上，总结提炼出土地整备的“五大痛点”，提出破解整备难题的“五点建议”，为政府政策拟定及决策提供参考，为企业开展相关工作提供思路借鉴。

一、土地整备的“五大痛点”

1、权属性质复杂，用地整合难

土地整备需要厘清复杂的用地权属问题与规划调整问题，而厘清土地权属是利益分配的关键所在。成片连片项目由于开发范围大，在土地整备过程中存在较多问题。一是权属复杂，城市更新项目用地中存在国有集体用地交织、历史上没有产权、历史上征地未办理转用手续等问题；二是地类复杂，存在土地利用现状与土规不符或者农用地被建设用地包围的情形；三是国有企业土地整备方面，如何做好国资地块的规划管控、开发权益等多方诉求。复杂的权属、地类问题影响利益分配与规划调整。

2、整备成本高，利益统筹难

土地整备需要对分布零散的建设用地、权属主体众多的地块进行整合，实现成片连片开发，在实践中往往面临土地整备资金压力大、整备成本高等难题。一是政府主导的土地整备主要依靠财政资金进行前期整理与拆迁补偿，财政资金压力较大。二是税务部门认定土地整备、土地置换属于交易行为，需要按照交易行为缴纳有关税费，土地整备成本仍然较高。三是统筹平衡的问题。成片连片开发往往需要整合周边地块进行统筹开发，如何将周边建设用地、农用地等成本进行统筹考虑，成为土地整备利益统筹平衡的难点。

3、整备工具多，衔接有序难

全域土地综合整治涵盖土地利用规划调整、土地置换、城乡建设用地增减挂钩、农地整理、产业融合等政策的运用，实施过程中存在以下问题：一是全域土地综合整治工具配套政策齐全，但尚未形成一个基层需要的政策工具包；二是基层审批职权有限，需要层层上报审批，导致审批效率不高。

4、操作指引少，政策落地难

土地整备政策供给方面，虽然省、市、区有较为完善的“三旧”改造政策体系，但在实际操作中存在很多问题。一是区、镇实行部门对现有政策理解的不同导致操作环节的不同，如土地置换的原则、土规内部平衡的范围等；二是操作细则和操作指引的缺失，如对如何整合周边地块的审批环节、供地流程、申报材料、审批部门、土地出让金补缴等都需要进一步明晰；三是与全域土地综合整治工具的衔接，土地整备涵盖土规调整、土地置换、拆旧复垦、地类调整等政策的综合运用，如何做好与全域整治工具政策体系的衔接需要操作细则进一步明确。

5、政府想推动，市场动力发挥难

土地整备与“三旧”改造密切相关，既有更加合理利用土地资源的共同目标，又有主导主体的差异。从广东省各地实践来看，政府主导推进土地整备开展力度大，出于公共利益的整备有强制手段做后盾，但政府人力物力财力资源有限，且对于财政资金的使用审批程序复杂。而市场主体资金充裕、实行高效，但市场主体趋利性的土地整备方式导致地块高容积率开发，配套设施用地供给不足。如何在政府统筹下，充分发挥市场优势，弥补政府的不足，需要进一步探讨。

二、破解难题的“五点建议”

1、释放政策红利，降低整备成本

一是探索利用土地储备专项债券用于土地整备。由于土地储备专项债券额度大，还款周期长，利息低，可用于缓解政府主导的土地整备项目所需资金压力。二是鼓励引入社会资本参与土地整备。三是给予税收优惠政策，如对于集体土地整备、土地置换等整备方式，给予税费减免。四是整备成本统筹平衡，如将土地整备涉及的指标腾挪、拆旧复垦、农地整理等成本与“三旧”进行统筹考虑，实现城市更新项目的统筹平衡。 

2、做好工具整合，实现互利衔接

做好土地整备与全域土地综合整治互利衔接。一是利用“三旧”改造（城市更新）的政策红利、资金优势、技术手段为全域土地综合整治提供抓手，打造广东特色的全域土地综合整治模式；二是利用全域土地综合整治允许用地布局调整、拆旧复垦等手段推进成片连片开发，带动产业发展，助力乡村振兴，更大范围的统筹平衡有利于全面提升片区土地综合效益；三是利用全域土地综合整治的奖励指标对城市更新形成用地指标的支撑；四是结合本次全域土地综合整治试点工作，进行大胆尝试和总结，形成可推广的广东经验。

3、下放审批权限，精简审批流程

  一是简政强区，给予区、镇层级一定的审批权限与灵活性，涉及土地整备的审批权限逐步下放到区、镇一级，如整备资金的审批权限下放到区级层面。二是多部门联动，明确各部门职责分工，加强部门分工合作。三是探索各个政策实际操作环节的并联审批，节省审批时间。

4制定实操指引，引导项目开展

一是明确区、镇层面各土地整备工具的操作细则，引导项目开展，加快项目落地。如明确土地置换的原则、审批部门、审批材料、审批环节等，明确整合周边地块的具体操作环节与审批流程等；二是做好城市更新政策与土地整备工具衔接的操作细则，如拆旧复垦、土规调整与城市更新政策的衔接、具体操作环节的互联互通等。

5明确职责分工，实现优势互补

如何发挥政府和市场的作用推动土地整备要充分考虑，实现优势互补。一是由政府在制度层面做好顶层设计，加强统筹监管，市场发挥资金、人力物力等优势，推动项目落地。二是在整备实施阶段，引入社会服务机构具体负责基础数据调查、补偿方案编制、整备开展流程设计、进度管控、动迁谈判等工作，加快整备进程。

与会专家一致认为，融合好“三旧”改造（城市更新）、土地整备、全域土地综合整治有关政策工具，将是下一步推动湾区高质量发展的重要工具和手段。

“话道旧改”先容

“话道旧改”是由广东省“三旧”改造协会主办，政策与法律专委会承办，中地研究院具体实施的专业型专题沙龙。话题围绕健康城市、城市品质、政策体系、规划引领、市场动力、旧村改造、产业引入、老城微改等主题展开，“定期定向”邀请有关专家进行研讨分享，既有对“三旧”改造的政策梳理和宣讲，也有对热点焦点问题进行观点碰撞并形成共识，从不同行业和专业角度对城市更新进行解读。沙龙预计每月举办一次，对有创新性、启发性的、时效性的核心观点和建议进行整理，可为政府决策提供参考借鉴，为企业战略拟定及具体问题解决提供思路。同时，每季度将整理专家观点汇集，形成《广东三旧改造》期刊“话道旧改”专栏内容，编辑印刷出版，并在协会官方微信公众号和官网宣传报道。