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行业动态 | 空间规划(06.29-07.05)

来源:??????2020/7/10 10:16:45??????点击:

一、破解乡村土地问题的规划思路

近期山东省大规模的撤村并居引发学术界和政界的广泛讨论。目前大部分讨论集中于农民权益的保护,地方政府推动撤村并居的手段是否合理合法方面;也有少量文章从乡村格局方面考虑,探讨应该形成什么样的村庄格局。当下乡村空心化、建设用地不集约是客观事实,未来进一步腾退乡村闲置建设用地,提高土地利益效率也是大势所趋。问题的关键在于如何在符合农民意愿,维持乡村社会稳定的前提下,实现村庄布局的优化与用地效率提升。本文认为要解决这个问题,关键是要回归到“以人为本”的基本出发点,认识农户在类型、需求方面的普遍差异,变以村为单位的“撤村并居”为“因户施策”,在保障农户权益的基础上优化村庄空间布局并推动乡村振兴。

1、普遍现象:乡村用地不集约与城市发展空间不足并存

随着城镇化水平提升,乡村常住人口持续减少,但乡村建设用地并没有同步缩减。另一方面,在保障粮食安全和18亿亩耕地红线的压力下,我国的建设用地总体已进入存量时代,未来新增城镇建设用地指标十分有限。但地方政府尚未摆脱土地财政的发展路径依赖,希翼能够进一步扩大城市规模;因此如何通过城乡建设用地增减挂钩,盘活农村建设用地资源,保障城市发展的用地需求,成为新一轮国土空间规划中需要解决的重要问题。

当然从农村角度看,促进土地要素市场化配置,也是盘活乡村资产、增加农民收入,促进乡村振兴的重要方法。但在实际操作中,地方政府为了获得农村节约的土地指标,采用整村搬迁的方式,从而产生了违背部分农民意愿、补偿标准过低、后续配套不足等系列问题;更有甚者如山东省靠行政手段强推,先拆后建,严重损害了农民利益。

顺应城镇化的规律,随着乡村人口的缩减逐步优化乡村空间布局,提高用地集约度是大势所趋。问题在于是否只有通过村庄的拆迁撤并才能节约出建设用地;面对农户在意愿、经济能力等方面的差异性,应该编制什么样的规划、配套什么样的政策、采取什么样的步骤才能稳妥地实现村庄布局优化与用地缩减。

2、回顾反思:现有乡村规划体系不能解决用地不集约问题

1)撤村并居的前车之鉴

通过村庄撤并、赶农民上楼以节省建设用地的做法,在很多省份都存在。2012-2014年河南省曾经大规模推行新型农村社区建设,其结果是除了少数试点村在政府各项资金的支撑下得到实施外,其余很多村庄中途因政府、开发商资金不足而中途停工,留下一片片烂尾楼。

其实考虑子女教育、家庭发展等需求,农户普遍有城镇化意愿,但农户的城镇化通常是代际合作、接力完成的。大规模的撤村并居,使原本有能力、有意愿城镇化的农户也不得不将多年积攒的资金投入农村社区,却没能实现真正的本地城镇化;总体上看是延缓了城镇化进程、降低了城镇化质量,对健康的城镇化形成了阻碍。

2)农村建设用地潜力的主体并不在拆迁撤并村

2018年出台的《国家乡村振兴战略规划》将村庄分为聚集提升、城郊融合、特色保护和拆迁撤并四类;其中对拆迁撤并类村庄有明确限定,“生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄,因重大项目建设需要搬迁的村庄,以及人口流失特别严重的村庄”,并且要求“农村居民点迁建和村庄撤并,必须敬重农民意愿并经村民会议同意,不得强制农民搬迁和集中上楼”。如果严格按照这一限定确定拆迁撤并村,山东、河南、河北这些平原地区仅会有很少量的村庄需要拆迁撤并;对这些少量村庄,政府自然有财力实施搬迁,但却解决不了城市建设用地指标不足的问题。

2019年中央农办等5部委印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中,在上述四种分类的基础上进一步补充“对于看不准的村庄,可暂不做分类,留出足够的观察和论证时间”。技术上看,这一补充是实事求是、十分必要的;因为现实中存在大量没有特殊资源,不靠近城市,不会聚集发展,村内有一定量的空置宅基地和农房,但远达不到拆迁撤并标准的村庄。各地方的实践中,这种不分类的村庄的比例是最高的,可占到县市域村庄的一半以上,通常被确定为“其他一般村”或“保留提升村”。这种村庄虽然单个的闲置土地数量不多,但考虑到村庄数量很多,实际上成为农村建设用地潜力的主体所在。于是各地在编制村庄布局规划的过程中,会有意扩大拆迁撤并的范围,导致规划的科学性降低,实施中矛盾重重。因此从农村用地集约利用的角度看,如何在不侵害农民利益,不大规模进行村庄布局调整的前提下,腾退出大量一般村庄中的闲置建设用地是规划要解决的真正问题。但现行的乡村规划体系与方法恰恰对这一问题束手无策。

3)现有乡村规划体系不能解决农村建设用地集约利用的问题

在市县域层面,乡村规划体系一般包括宏观层面的村庄布局规划和微观层面单个村庄的管控建设规划两类。其中前者重点关注城乡关系的优化,村庄布局的调整与公共服务设施、基础设施的均等化配置等;规划内容上,需要明确农村人均建设用地指标和建设用地缩减、腾退的目标,并将迁村并点作为规划的核心内容。而单个村庄的规划主要是结合村民意愿与乡村振兴项目,以改善人居环境为主,强调规划的实施性;而较少涉及村内闲置宅基地的处置和村庄用地的集约调整等内容。因此存在着宏观类的村庄布局规划与微观类单个村庄规划分置并行,明显脱节的问题。单个村庄规划很少做成建设用地减量型的,造成村庄布局规划确定的农村建设用地缩减的目标不能通过具体的村庄规划得到分解与落实,缺少实施的抓手;而只能采取迁村并点等方式完成任务。总体上,农村居民点在微观层面的布局优化与减量的研究明显滞后于宏观层面村庄布局调整的研究。

3、乡村现实:农户分化与差异化需求

1)适应空间规划的农户类型划分

一般统计分析会根据农户收入来源分为纯农业户、农业兼业户、非农兼业户和非农业户四类;总体上看我国呈现出纯农户比例降低、兼业农户和非农户增加的趋势。但对应到空间规划领域,还需要更多地考虑农户的区位、家庭资产、生活方式等因素;本文从农户现实的就业和生活情况出发,将农户分为核心农户、兼业农户、留守农户和迁移农户4类。

核心农户的主要就业形式和收入来源都是农业,在人均耕地很少的情况下,他们通过土地流转适度扩大土地经营面积,靠种养结合、特色种植来提高农业收益。

兼业农户:居住在农村,以在附近城镇打工就业为主要收入来源,自己的土地并不流转,种植投入时间精力很少的玉米、小麦等粮食作物。

留守农户:儿女长期在外打工,并不住在村里,家里以尚能劳动的老年人为主。

迁移农户:已经实现城镇化,不在农村生活居住,但仍然保有农村户口、宅基地和承包土地的农户。

2)不同类型农户的差异化需求

不同类型的农户未来生活居住空间可能在城镇也可能在乡村,其对村庄规划建设的需求,以及参与村庄规划建设的意愿与能力都存在着明显差异,详见下表。

表1 各类农户的差异化需求

类型

未来生活空间

主要需求

参与村庄规划建设的意愿与行动能力

核心农户

农村

改善农业生产条件,扩大土地流转规模,改善农村人居环境

参与意愿强、行动能力强

留守农户

农村

保留宅基地与院落维持低成本生活,农村人居环境

参与意愿较强、行动能力有限

兼业农户

进城或留村

加强城乡交通联系,方便城镇就业,改善农村人居环境

参与意愿较强,行动能力较强

迁移农户

城镇

土地制度改革,实现宅基地、承包地的经济价值

无所谓,不愿意分担村庄建设成本

农户的需求与意愿大体可分为三类。一是对于将继续长期生活在农村的核心农户和留守农户,他们希翼现有宅基地保持稳定,同时大力改善村庄的人居环境和农业生产经营条件,使生产、生活更为便捷。二是,对于已经实现城镇化的迁移农户而言,宅基地和承包地是他们留在农村的资产,希翼能够通过土地制度改革,实现这部分资产的保值、增值与变现。三是,对于正处在城镇化进程中的大量兼业农户,一方面他们还生活在农村,对于改善农村生产、生活条件有现实需求,另一方面他们也希翼能通过土地流转、宅基地退出实现土地的收益,为城镇化提供资金支撑。

4、解决策略:因户施策、深化土地制度改革

1)因户施策,满足各类农户需求

核心农户以农业为主要收入来源,将长期生活在乡村,也最可能成为村庄事务的管理者。因此规划要充分重视核心农户的需求,完善现代农业设施,推动土地整治、流转;或是根据特色产业发展配套仓储、加工、交易等必要配套设施,推动农业现代化发展。留守农户以老年人为主,他们留在农村的根本目的是降低生活成本,因此村庄规划中要充分重视这部分农户维持现状稳定的需求,延续传统的院落格局。虽然不同类型农户的需求不尽相同,但综合来看,改善人居环境是大家共同的需求,这就是不同农户的最大公约数。因此对保留提升村庄,改善农村人居环境的举措能够获得最大程度的支撑,也符合乡村振兴政策的要求。

2)深化土地制度改革,明确宅基地退出程序与办法   

对于已经离开乡村的迁移农户和希翼城镇化的部分兼业农户,需要细化制定宅基地分散退出的程序与办法,而不是必需按照过去土地增减挂钩的实施办法,以村为单位推进。

首先要进行宅基地确权登记,经过确权的宅基地成为今后调整、核算的基础。严格按照一户一宅的原则,腾退多余宅基地。

农村宅基地腾退、利益与补偿程序框图

3)充分发挥村庄规划调整优化村庄布局的作用

面对农户差异化的需求与分散退出的可能性,村庄规划需要更具科学性与弹性,以便充分发挥调整优化村庄布局的作用。首先,村庄规划要在深入调研的基础上,掌握村庄内可能退出的闲置宅基地的数量、位置。规划应根据可能退出宅基地的位置,分为3种类型加以利用。其一是再利用型,对于位于村庄内部、交通条件较好、建设条件较好的宅基地地块,优先满足村庄的基础设施、公共服务设施用地需求,也可以作为乡村振兴需要配套的产业用地加以利用。其二是退出复耕型,宅基地位于村庄边缘且与周边耕地相连,可直接退耕为耕地,用于农业生产;其三是退出改园地型,对于村庄内部零散的宅基地,退出后可改为村集体共有的果园、菜园,这一方面可以解决地块面积小,不适宜大田农业耕作的问题,一方面也可以增加村集体的财源,从而为集体事务的协调提供经济基础。

村庄内部空间现状(左)与整治利用模式图(右)

4)完善村庄内部治理

整个过程的推进,离不开村集体与村民的协商互动,因此必须完善村庄内部治理。首先根据土地管理法,宅基地属于村庄集体建设用地,村集体是所有权拥有者;因此法律意义上,村集体应该是农户闲置宅基地退出的接受人。其次,以村集体为单位,可以使很多矛盾问题能够在村庄内部化解,平稳推进。退出宅基地的农户和村集体之间,可以形成现金、股权等多种补偿形式。

5、结语

我国大部分地区现有乡村空间格局是在长期的农耕社会中形成的,即使在现代化的生产、生活、交通体系下,村庄空间布局存在一定的不适应性;各类研究也可以从人口聚集规模、服务设施的边际成本等角度提出理想的村庄布局模式,但考虑乡村社会现实情况以及规划实施成本与过程,都不能成为大规模撤村并居的理由。因为农民财产的绝大部分是以土地、房屋等形式存在的隐形资产,撤村并居是成本最高的调整方式,导致原来的房屋将一文不值,造成巨大的浪费,常常使农户陷入负债。

习大大总书记多次强调“实施乡村振兴战略,是一项长期的历史性任务。要科学规划、注重质量、从容建设,不追求速度,更不能刮风搞运动”。空间格局一旦形成就具有一定的稳定性,乡村空间尤其如此。在城镇化后半程,村庄规划的重点不应再停留在宏观层面村庄布局的调整,而是要深入村庄内部,结合农户的类型制定差异化的措施,做到因户施策,精准发力,在符合农户权益与意愿的基础上,实现闲置用地的腾退与乡村振兴。

 

二、空间规划体系重构背景下天津市控规体系优化探索

随着国家机构改革方案的确立,国土空间规划体系建设已经全面启动。2018年12月,随着中共中央、国务院正式批复北京城市副中心控制性详细规划并对外发布,控规编管创新研究已经成为一个重要课题。本文结合“多规合一”和控规改革创新发展需求的背景,总结天津市现行控规体系特点和存在瓶颈,从积极应对国土空间规划体系改革,注重规划编管的延续性和创新性,完善管理体系和技术标准三个方面提出天津市控规体系优化提升的初步思考,为下阶段天津市系统提升控规编制水平提供引导

1、研究背景

机构改革,国土空间规划体系建设全面启动:2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,会议指出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。建立以国土空间规划为平台的自然资源保护与利用体系,这一变革将对传统城乡规划行业的体系构建、规划编制与管理、技术方法等产生深远影响。国土空间规划体系建设已经全面启动,控规作为重要法定规划无论从体系到内容都面临新的机遇,需要积极融入、对接国土空间规划体系,探索控规改革新思路。

“多规合一”,控规编制管理面临新的挑战:“多规合一”是实现国土空间用途管制的有效手段,是一种对空间的资源化管理,在控规层面如何推进“多规合一”给控规编制和管理带来新的挑战。严格落实生态控制线和城市开发边界,加强各类规划空间控制线的充分衔接,实现对城市空间的全域管控,对各专项系统的统筹管控,对每一寸土地的精细管控,最终能够有效起到承上启下的作用,引导规划建设和实施。

改革创新,控规编制管理内在发展动力:控规在引导城市建设方面起到非常重要的作用,但经过多年的实践经验,也发现诸如规划管理与规划编制脱节、“编而不批”、“编而不用”、规划编制过于理想化而忽略可操作性等问题,这些问题在实施建设过程中也不断的推动着“改革创新”的步伐。

2、天津市现行控规体系概述

1)天津市控规发展概述

控规发展过程:天津市控规发展过程大致可以分为四个阶段,从首次编制全市控规到现在的深化完善阶段,一直不断的摸索前进,逐步形成了具有天津特色的控规编管体系。

现状成绩和特点

一张蓝图:经过近20年的不断努力和探索,全市控规编制已覆盖85%左右,天津市中心城区和滨海新区已经基本形成一张蓝图的构建。目前正在结合“多规合一”建设,统筹土地利用规划、各系统专项规划以及其他相关规划基于控规平台建设一张蓝图。

一套机制:天津在2009年正式开展动态维护工作,按照相关法律法规的要求,结合城市发展自身需求,逐步建立了一套相对完善的控规动态维护机制。在动态维护机制上重点强调三方面内容:其一是要建立完善的审查制度和分层级报审程序,并制定相应的控规管理法规体系。其二要加强技术论证,制定系统完善的论证的技术要求。对于控规、细分导则和城市设计导则三个方面进行联动调整,调整其中任何一个都要对其他进行复核,并对一些公益性设施和公共利益进行严格把关和全面复核。其三是要定期实施评估,以一定的时间节点对动态维护的控规基于建设用地的变化、建设规模的变化等情况系统性梳理,总结动态维护报告。

2)现行控规体系概述

体系概述:天津市经过不断的实践摸索逐渐形成了“一控规两导则”的控规规划体系。控制性详细规划主要是对总量和系统控制,强调土地兼容性和设施系统性,由市政府审批,是规划管理的法定依据。以“规划单元”为单位,对建设用地的主导用地性质、开发强度和建设规模进行总量控制,对公共设施、居住区级配套设施、基础设施和绿地空间制定控制要求。细分导则是对开发建设的控制,强调各项设施定性、定量、定位,市政府授权市规划局审批,是城市用地管理的最直接的依据。城市设计导则是对城市空间形态的引导,强调城市空间环境品质,市政府授权市规划局审批,是城市空间形态的引导依据。

特色总结:“一控规两导则”体系在具体实践探索中也会有一定的优化,总体上体现出具有天津特色化的编管特点。一方面城市设计先导并实现全覆盖,城市设计内容在一定程度上实现了法定化。城市设计导则按内容划分为总则和分则两部分,总则对应控规的单元层面,分则对应细分导则的地块层面。

3)需要进一步提升的主要方面

整体控制作用不明显: 一方面是现行控规是以街坊为控制对象实行总量控制的,由于不同区域间由于开发建设程度、交通区位以及开发方式等因素的区别,在进行总量分解的过程中需要考虑一定的差异性,才能使得分解过程更加科学性和可实施性,目前控规体系缺少这个层次的整体把控。另一方面是编制与管理的不适宜性。现行控规的编制单元一般是以主次干路、河流水系等自然边界为界线,并没有与实际管辖的街道界线、居委会界线相统筹,造成在具体落实到街坊、地块层面的规划指标无法落实,无法实现真正的规划管控。

城市设计导则的作用发挥有限: “一控规两导则”体系在实际实践过程中,城市设计导则相对于控规和细分导则的作用发挥不足。主要原因在于城市设计导则作为新的探索实践,在自身管控内容和形式上有待完善。在控制对象上,总则分则的城市设计导则层级体系过于繁琐,且在规划实施管理中不好操作。在控制内容上,城市设计导则的内容和要求有的已经融入细分导则中,造成控制内容的重复,大大削弱了其实用性和针对性。

控规的适应性和弹性有待加强:城市发展的不确定性和规划管理的法定性之间的矛盾使得控规需要相对稳定性和适应性。目前存在两个方面的问题,一方面现行控规在表达上虽然采用了一定的粗化形式以适应弹性需要,但是在具体控制对象上给出具体的用地性质和指标,很有可能会面临用地边界以及用地性质和各项指标的调整,频繁的动态维护,大大降低了法定规划的严肃性。另一方面细分导则层面地块边界的合理性和灵活性也存在一定的问题。规划管理和建设实施中,细分地块是土地出让的基本单位,而地块出让很可能会涉及多家用地权属,由于细分导则编制过程中缺乏对现状用地复杂性问题的考虑,这就造成了规划管理和实施的困难。

3、北京城市副中心控规实践借鉴

北京城市副中心秉着“精心规划、精品城市”的目标,进一步完善空间规划体系,新增街区层面的规划层次,以街区为单元强化对规划建设管理的整体管控,分层传导落实北京城市总规要求,更好地解决吴良镛先生提出的“规划目标整体性与规划实施分散性之间的矛盾”。

北京城市副中心街区层面控规强化以街区作为管控的基本单元,形成了从总规到控规,从组团到家园再到地块的逐级传导的规划落实,形成了“街区层面—深化方案—地块控规”两级三类的规划编管体系。

北京城市副中心增加街区层面在内容创新上做了积极的尝试探索,主要体现在以下几个方面:一紧紧围绕京津冀协同发展,着眼于京津冀广阔空间来谋划城市副中心。适应国土空间规划变革下提升了规划内容的层次,增加了宏观层面的管控要求,紧紧围绕京津冀协同发展,着眼于京津冀广阔空间来谋划城市副中心,加强北京东部地区和河北廊坊北三县的区域统筹。二加强城市特色风貌塑造。将城市设计贯穿在控规编制全过程,建立城市设计引导建设的工作体制,推动“多规合一”。三注重规划的实施保障,更明确提出制定实施方案和行动计划,加强组织领导与体制机制改革和政策创新。

4、天津市控规体系优化提升的初步思考

1)承上启下,积极应对国土空间规划体系改革

总体规划与详细规划之间的有效衔接:结合新的发展背景和要求,不断明确总体规划和详细规划之间充分衔接需体现在总体控制层面、系统控制层面和地块层面三个方面。

国土空间规划体系的融入对接:通过借鉴国外空间规划体系经验,梳理国内有关空间规划体系研究,国土空间规划体系结构已经逐渐清晰,建构与事权相匹配、与政府层级相对应的空间治理体系和规划层次,基本确立为以国土空间总体规划为统领,以详细规划为支撑,以综合交通、市政设施、公共服务设施、土地整治和生态修复等专项规划为辅助的“五级、三类” 空间规划体系。在全域全要素的空间管控思想引导下,明晰控规在国土空间规划体系下的管控阶段、管控范围以及起到的管控作用,处理好与省、市、区县、乡镇等各级国土空间规划的对应关系,探索从定量的角度落实上位规划的管控要求,从而起到上位规划和实施层面有效传导和衔接。

2)承前启后,注重规划编管的延续性和创新性

优化现行控规体系:增加街区层面控规。完善现行控规和细分导则。强化专项系统支撑。

创新控规核心内容:开展密度分区,控制整体开发总量。严控城市用地规模,明确蓝绿空间比重。衔接社会管理,优化街区管控范围。优化设计导则,发挥风貌管控作用。

3)保障实施,完善管理体系和技术标准

强化分级分层次管控:将控规编制的地域单元分为街区——单元——地块三个层次,针对不同层次的规划成果和变更设定不同的审批程序,分层编制分级审批,强化分级分层次管控,保证了规划的弹性控制,提高了行政效率。

加快推进“多规合一”建设:在市级平台建设基础上,加快推进区级平台建设。加快推进市区两级保障机制建设。

制定相关政策标准保障:在国土空间规划体系改革背景下,需建立地方规划法规体系,强化城乡规划法治约束,使城乡规划真正成为地方治理、城市治理的合法依据。


三、乡村空间统筹治理的村庄规划关键科知识题研究

伴随城镇化、工业化进程的加快,乡村地域正经历着经济社会发展方式转变、土地空间重构、生态环境急剧变化等过程。本文基于乡村发展的问题诊断,结合村庄规划在国土空间规划体系中的定位,明晰乡村空间治理对村庄规划的需求,从村域“人—地—产”耦合互动机理、村域承载力提升的村庄规划标准、基于分区分类的村域差别化治理等方面,为村庄规划编制提供理论与方法支撑。

1、乡村发展问题诊断

人口组成老弱化:随着城镇化的快速推进,农村青壮年劳动力正大量流失,致使农村老年人口比重上升、留守妇女和儿童数量上升,农村人口年龄结构逐渐呈现沙漏型或倒三角型。

土地利用荒废化:农村土地被撂荒的现象严重,城乡统一的土地市场缺失导致宅基地等沉睡的资产难以盘活。

产业结构单一化:农林牧副渔为主的农业生产仍为主导产业,与农业配套的二、三产业发展滞后,尤其在贫困地区,村域的资源匮乏和生产条件缺失严重制约着二、三产业的发展。

环境质量污损化:由于缺少村庄规划,乡村环境治理体系不完善,乡村农业生产环境污染严重,人居环境受损。

2、村庄规划定位及乡村空间统筹治理需求

(1)国土空间规划体系中村庄规划定位

综合以往研究,本文认为村庄规划是对村庄全域资源要素的综合规划,是基于人口老弱、土地荒废、产业单一、环境污损等乡村发展面临的现实问题,研究村域“人—地—产”等多元要素耦合机制,统筹农户意愿、土地利用、产业发展、居民点布局、基础设施与公共设施建设、人居环境整治、生态保护修复和历史学问传承与保护等乡村空间治理的核心内容,考虑村庄类型、资源禀赋与发展阶段,以保护和发展为目标,差异化的协调农业、生态与建设空间,对全域空间进行系统安排与治理的村域规划。

(2)乡村空间统筹治理对村庄规划的需求

下图为乡村空间统筹治理的村庄规划编制思路框架,为破解乡村发展面临的问题提供了基本思路:一从单一的人居环境改善扩充到村庄全域空间重构和环境治理;二从最初的只关注农业发展问题转向三产融合发展路径的探索;三逐渐强调人在村庄规划编制中的重要地位。

基于乡村空间统筹治理的存在规划编制分析框架

3、乡村空间统筹治理的村庄规划关键科知识题

本文进一步深入剖析村域“人—地—产”等要素关系及互动机理的基础上从村域耕地承载力、建设用地承载力的视角,研究提升村域承载力的关键制约因素及其阈值,为村庄规划提供定量标准;同时,根据不同区域、不同类型村庄发展的主体功能区类型、资源禀赋、经济发展阶段等,确定村庄发展定位,研究其差别化的治理机制,这些是乡村空间统筹治理的村庄规划编制与实施需要研究的关键科知识题。

(1)村域“人—地—产”耦合互动机理

村庄规划编制除满足上位规划指标管控等要求外,需要统筹村域要素配置,需更关注人口的变化趋势和村庄发展、农业生产、村民生活、资产处置等人的意愿。以乡村人口的变化趋势为逻辑主线,则可以从两个角度探索村域“人—地—产”的耦合机理。其一,当外流人口以“城市人”的身份永久定居城镇时,作为城镇公共资源的享有者,其位于乡村的土地和住房失去部分保障功能,可利用相关法规和经济激励等政策措施引导宅基地自愿有偿退出,从而释放部分用地空间。其二,规划通过对村庄人口现状及变化趋势的判断,再融合村民居住、就业等意愿,对乡村全域土地要素重新配置,构建合理的村域“三生”空间布局;同时,深入挖掘村域的特色自然资源与历史民俗等人文资源的基础上,确定乡村产业融合发展路径,培育乡村特色产业,并配置相应的基础设施、公共设施和生产用地,支撑产业发展。

基于农户意愿,结合村庄资源要素本底和发展阶段,通过盘活村域闲置宅基地和集体经营性建设用地,满足新产业、新业态发展用地需求,形成一、二、三融合的产业结构;通过村庄规划安排村域“三生”空间,统筹全域土地要素整治重构乡村空间,从根本上解决乡村“人—地—产”空心化和乡村“三生”空间失序的问题,优化用地结构与布局,保障产业发展、环境保护的用地需求,实现“人—地—产”要素的系统耦合,提升要素利用效率,构建山、水、田、林、路、村的美丽乡村画卷。

基于“人一地一产”耦合分析框架的存在规划

(2)村域承载力提升的村庄规划标准

本文将村域土地承载力定义为:在村域资源环境要素约束下,土地所能承载的最大开发规模与生产能力,村庄规划需要分析村域承载力提升的关键影响要素及其阈值,为承载力提升的村庄规划标准制定提供参考。

耕地承载力关键影响要素及其阈值:耕地的承载力主要是评估粮食产能,识别其关键影响要素。

建设用地承载力关键要素及其阈值:建设用地承载力指一定的资源环境和土地约束下所能承载的人口和产业规模。

(3)基于分区分类的村庄差异化治理

基于村庄规划的村域治理,实际上是基于“要素—结构—功能”视角将乡村系统的各种要素进行综合分析,考虑村庄区域特征、发展定位的差异,研究不同类型村域差异化的治理方案。

村庄类型划分:结合村域的经济发展水平、产业结构、人口流动、土地利用现状、区位条件等,识别村域发展的主要优势,诊断村庄发展面临的问题,结合区域资源约束,从而确定合理的村域发展类型,可分为:城郊融合型(商旅发展类)、农业集聚提升型(都市农业类、粮食农业类、经济农业类)、工业集聚提升型(工矿发展类)、生态集聚提升型(生态保育类)、特色保护型和搬迁拆并型等。

村庄差别化治理:结合前述村庄分类,尝试构建乡村空间统筹治理的村庄规划差别化治理路径。

乡村空间统筹治理的村庄规划差别化治理路径

4、结论与讨论

(1)结论

乡村空间统筹治理的基本逻辑是有效解决乡村发展问题,实现乡村振兴。伴随快速的城镇化、工业化进程,乡村地域正经历着经济社会发展方式转变、土地空间重构、生态环境急剧变化等过程。乡村空间治理研究需要遵循“乡村转型发展的过程格局—乡村要素的演进机理—乡村空间的优化标准—乡村差异化治理对策”的逻辑主线,其也是村庄规划编制需要研究的关键科知识题。

村庄规划涉及社会经济战略、产业发展、空间布局、设施建设、治理对策等,从村域“人—地—产”耦合互动机理、村域承载力提升的村庄规划标准、基于分区分类的村域差别化治理等关键科知识题为村庄规划编制提供理论与方法支撑。村庄规划编制应立足于乡村转型的特征,考虑乡村发展转型“人—地—产”互动演变过程与驱动机制,结合其区域资源约束和村庄发展定位,确定村庄发展的类型与定位,从耕地承载力、建设用地承载力等方面研究村域承载力的关键影响因素及其阈值,研制承载力提升的村庄规划标准,并提出符合村域实际的差异化的治理模式与治理对策。

(2)讨论

村庄规划需要平衡“三类”空间结构与布局,将生态环境、耕地基本农田、历史学问保护,与民居改善、设施完善、经营性用地安排等进行协调,规划村庄发展蓝图。既需要“刚性”的指标与边界管控,也需要“弹性”的维护村落传统布局和风貌保护,完善公共空间和相应设施统筹布局,实现“人口集聚—产业兴旺—格局优化—生态宜居”的可持续发展。乡村空间统筹治理,涉及众多目标约束,具有高度的复杂性,本文仅进行了初步探讨,未来需要融合土地、地理、城乡规划、公共管理等多学科理论与方法,运用系统的观点,深入调查乡村治理主体村民的意愿,围绕乡村要素的多目标耦合机理、符合地域特征的村庄规划方案、村庄差别化的治理对策等核心问题,不断深入的开展研究。


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