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原创 | 规划改革背景下的土地储备规划及计划编制探析

来源:??????2020/10/29 9:25:16??????点击:

近年来,国家陆续出台规范、优化土地储备机构及土地储备资金来源利用等相关政策文件,再加上土地管理法修订,明确土地征收范围严格限制为两类用地,一是基础设施等公益性用地,二是城镇建设用地范围内成片开发用地。地方政府不能再像以往那样随意征地,能够征地用于经营性用地的空间范围被严格限制,且要求成片开发。这些新的规范及政策要求将对土地储备对象和规程产生直接影响。

在储备资金使用及储备对象双紧约束的大背景下,国家要求加强土地储备规划及计划性管理。2018年1月,国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订了《土地储备管理办法》,明确提出“各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等,编制土地储备三年滚动计划,合理确定未来三年土地储备规模,对三年内可收储的土地资源,在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排,优先储备空闲、低效利用等存量建设用地”。2019年3月,广东省自然资源厅结合国家2018年发布的新修订版《土地储备管理办法》,首次在政策文件中明确要求各地除完成年度储备计划及三年滚动计划外,还需开展五年中期储备规划,进一步加强储备工作的计划性及规划性。

从目前大多数地方的实践来看,土地储备工作缺乏科学性和整体性。一是在土地储备的运作过程中,存在项目选址定点的随意性;二是储备工作围绕一个个零散的项目转,纯粹以需求确定土地的储备和供应,具有较大的盲目性。因此,科学合理编制土地储备规划十分必要。

本文结合规划改革的新要求,对土地储备规划的编制思路、内容和方法进行探析,并基于我司开展的东莞、佛山等地的工作实践对规划编制和实施提出建议,以期为各地组织开展土地储备规划编制和实施工作提供启示与参考。


一、规划改革的新要求

1、落实国民经济和社会发展规划的要求,做好年度计划与发展规划的衔接

2018年,《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出,坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调,建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。专项规划原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要政府发挥作用的市场失灵领域。土地储备规划作为专项规划,应落实国民经济和社会发展目标,围绕发展规划提出的重点任务,制定细化落实的时间表和路线图,提高针对性和可操作性。

2、以国土空间总体规划为基本依据,不得突破规划的强制性内容

2019年,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出,国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。土地储备规划要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容。土地储备规模、投放数量和区位要符合总体规划在布局、规模、结构、时序上的管控要求。

3、坚持先规划、后实施,强化规划实施保障研究

先规划,后实施,一张蓝图干到底;未经法定程序批准,不得随意调整更改各类规划;规划的权威性、严肃性在本轮规划改革中得到进一步彰显。2018年发布的新修订版《土地储备管理办法》提出,因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因,确需调整年度土地储备计划的,每年中期可调整一次,按原审批程序备案、报批。土地储备规划和计划的编制需要做好与各部门及各相关规划的协调衔接,创新土地储备模式,落实好实施评估和动态调整机制,保障规划的可实施性。



二、土地储备规划的编制内容和方法

1、做好家底摸查工作,科学评估土地储备及供应情况

(1)对上一轮土地储备规划实施情况进行评价

包括总结上一轮规划期间,土地储备工作经验;评价上一轮土地储备规划目标实行情况;评价规划实施的综合效益;提出新一轮土地储备规划编制建议等。

(2)有针对性地开展基础资料收集

根据规划编制需要,有针对性地收集相关基础资料,包括社会经济状况、土地利用状况、土地市场状况、相关规划计划、生态环境状况等方面的文字报告、图件、数据库和表册资料等。

(3)全面分析与重点调查相结合

根据收集到的基础资料,分析宏观环境和土地利用情况,全面摸清土地储备规模和特征情况。包括分析城市化水平、人口状况、产业发展等社会经济发展情况,土地功能、结构、低效闲置用地规模、分布等土地利用现状情况,可储备土地的规划用途、功能布局等规划情况,近年来已供应土地的空间分布、土地用途、供应规模、供应方式、交易价格和开发利用等土地市场状况,现行土地储备运作模式、近年来土地收储-供应等土地储备状况等。

同时,根据储备数据的摸查分析结果,筛选拟储备地块,组织专业人员到现场实地踏勘,考察拟储备地块选址、未来拟发展方向等情况。

2、建立储备潜力评价体系,构建土地储备潜力一张图

(1)全域全要素考虑,多维度分析,分类梳理可储对象

将土地利用现状图、土地利用总体规划图、城市规划图等矢量成果图件进行叠合分析,结合规划参数、地形地貌、地质条件等开展土地储备适宜性评价与空间分析,测算增量、存量可储潜力规模。

东莞土地储备潜力梳理思路

(2)建立多因子评价模型,对储备土地进行分级评价

在土地收储实际工作中,要根据实际情况,综合考虑多方面因素择优收储,因此需要对土地储备潜力进行分级评价。从收储难度和收储价值两大方面考虑,构建土地储备空间潜力分级评价指标体系和多因子评价模型,通过对影响土地收储潜力的要素进行叠加拟合分析,对土地储备潜力进行分级评价,筛选出综合潜力较高的地块,为后续土地储备地块划定提供基础。

东莞土地储备分级思路

3、多方式预测土地储备需求,综合确定土地储备任务

(1)多方式预测土地储备需求

分析区域经济社会发展、宏观调控政策、土地利用与规划、土地市场、资金运营情况等对土地储备需求量的影响,采取相关关系模型法、趋势分析法、分类预测法等多种预测方法对土地储备需求量进行规模预测;综合多种预测方法的结果,确定提出土地储备需求量方案。

(2)多指标确定土地储备任务

土地储备需求需要进一步落实到土地储备计划和年度土地储备任务。土地储备计划和实际土地储备规模之间往往存在一定偏差,也就是有土地储备完成度的问题。根据近几年土地储备计划与实际情况的对比分析,结合土地储备工作的推进情况,合理确定土地储备的计划规模。为增强土地储备工作的可操作性,在确定土地储备任务时,可根据情况设定任务调整系数;同时,可增设重点片区或地块储备指标,保障城市重点工程或重点地区的土地储备和开发建设。

4、以落实城市发展战略与市场需求为导向,拟定土地储备分区与重点

(1)确定土地储备分区

结合当地社会经济发展情况,以“适度储备、深度储备、梯度储备”的工作原则,结合辖区内建设现状、权属情况、历史审批、建设需求、土地利用总体规划、城市规划等划定重点储备区、策略储备区等。例如,东莞市土地储备规划围绕“湾区都市、品质东莞”,将重大战略平台地区、重点产业集聚区、城际/城市轨道交通、五大河沿线、三江六岸以及市属、镇属低效闲置地块等确定为重点储备地区,点线面结合进行土地储备布局。

(2)划定重点储备单元

重点储备单元是引导集中连片收储、保障城市发展重点的土地收储整备单元,需要在进行收储时,给予重点支撑,保障土地储备的完成率。我司开展的《东莞市土地储备规划及计划》项目按照“连片整合、增存统筹、国集联动、近远结合”的原则,在全市范围内划定重点储备单元,作为未来5年东莞市实现大片区统筹收储的重点地区。

东莞市重点储备单元划定参考标准

按主导功能分类
充分考虑区域发展定位和目标,结合城市总体规划、控制性详细规划,根据居住、产业、商服、公共管理和公共服务用地的主导程度和比例情况,划定产业升级类、居住优化类、商住聚集类、产城融合类、综合服务类五大类。
可储备潜力高
根据储备潜力分析结果,将高潜力级别区域优先划入重点储备范围,提高收储可行性。单元内的可储地块能满足储备任务落实。
规划符合程度高
符合现行城市总体规划、土地利用总体规划等规划用途和空间管制要求,或符合空间规划编制方向,“多规合一”符合性程度高。
土地连片程度高
以不少于300亩为连片标准,有利于统一规划、统一收储、统一开发配套。以道路、河流等明显地物界线、街坊、社区等行政界线来进行边界划定。
区位优越
优先考虑区位优越的地块,包括高速路口周边、城市快速路入口周边,城际、城市轨道站点特别是枢纽站点周边的地块,以及五大河流域周边(河流控制线外)的地块等。
权属复杂度低
国有和集体土地权属混杂程度低,土地和房屋使用权权属主体较少,历史遗留问题少,有利于利益协调和谈判。
拆迁建筑量低
积极盘活存量用地,土地收储应优先将现状建筑密度低、容积率小、建筑老旧的地块优先划入重点储备范围。

5、远近结合,合理确定近期土地储备计划安排

近期土地储备计划包括三年滚动计划和年度土地储备计划。近期土地储备计划应以近期建设规划和土地供应计划为依据,与近期城市发展建设相协调,与地区发展需求相适应,尽量不占或少占耕地资源。五年规划的地块储备可在三年计划之后开展,也可同步提前开展储备工作或作为三年计划储备单元的备选替换地块。

当涉及连片收储时,收储的单元或地块面积较大,情况复杂,需要拟定收储实施策略,分期实施、逐步推进,同步做好规划调整、规模落实、土地归宗等工作,保障地块的收储入库。

土地收储分步实施策略示意

6、刚弹结合,完善土地储备实施保障机制

土地储备规划的实施涉及土地政策、征收补偿、空间规划、建设计划、资金保障等各个环节,需要在机制上做好通盘的考虑。在储备规模、结构、空间上既要保持一定的刚性,保障储备任务的完成和重点储备单元的收储;也要充分考虑收储的难度,在收储模式与流程、部门联动、利益统筹、实施监督、信息化建设等方面进行创新,不断完善土地储备实施保障机制。


三、对土地储备规划编制及实施工作开展的建议

1、融入城市运营理念,实现“被动”储备到“主动”储备转变

土地储备对于优化土地资源配置,发挥土地综合价值具有重要意义。土地储备规划应融入城市运营的理念,使地块的储备服务于城市整体运营,将土地储备与土地运营相结合,从土地运营的角度明确储备地块的数量、空间布局、规划用途及开发建设时序等,实现“被动”储备到“主动”储备的转变。同时,通过对储备地块土地运营方案收益分析,包括对储备地块的征地拆迁补偿费用、土地开发费用、融资费用和其它业务费用的测算,合理调整土地储备的数量、年度储备计划及地块的出让用途,控制资金风险,促进土地储备与出让资金的良性循环和高效运作。

2、树立全流程思维,从“单一”储备计划向“系统”开发策划转变

通过数量和空间上对片区的储备地块进行合理规划,将城市建设发展用地需求和地块的运营收益进行有机组合,最大程度发挥城市土地价值。同时,土地储备实施阶段应开展土地运营策划方案研究,对营商环境、土地价格、投放运营方案等进行系统研究,实现对土地储备从“单一”的年度储备计划向“系统”的宏观储备规划再到微观开发策划转变。

3、建立土地储备信息系统,实现实时动态监测更新

建立土地储备信息系统,充分利用GIS、计算机技术、现代网络、大数据、人工智能等相关技术,将土地储备信息融入到国土空间信息平台,并与电子政务信息平台相衔接,整合计划收储、可收储、拟收储、已收储地块的地类、位置、范围、面积等基础信息和场地调查、权属信息、项目资金等相关信息,完善数据查询、统计分析、空间特征表达、实时更新、监测、管理、共享等功能,实现计划制定、土地收购、前期开发、土地供应等全流程的信息共享与服务。


文中引用了我司承编的《东莞市土地储备规划及计划(2020-2024年)》的相关内容,在此对参与项目编制的领导和同事一并表示感谢!


编辑概况

 刘罗军–城乡规划高级工程师、注册城乡规划师、注册咨询工程师、注册道路工程师,现任中地城乡规划设计研究(广东)有限企业总规划师。长期从事城乡规划编制及研究工作,参与了粤港澳地区空间发展战略规划、大珠三角城镇群协调发展规划、珠三角城乡规划一体化规划等重大区域发展规划,以及广州南沙、深圳大空港地区、珠海横琴等重点功能区规划,获得全国优秀城乡规划设计一等奖3项、中国优秀风景园林规划设计一等奖1项、华夏建设科技二等奖1项、省级优秀城乡规划设计奖6项、省级优秀咨询成果一等奖1项、市级优秀城乡规划设计奖1项,发表论文10余篇。目前主要从事国土空间总体规划、各类专项规划及详细规划的编制及研究工作。


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