一、中国城市规划学会举办在线系列专家研讨会：充分发挥规划作用，推进土地要素市场化配置

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出“土地要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

1、正确认识市场作用，破除要素市场化配置障碍

党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大明确，将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。在正确处理政府与市场的关系前提下，《意见》强调“市场决定，有序流动”，要求“畅通要素流动渠道”。

专家们一致认为，在推进要素市场化配置的进程中，关键是要进一步厘清政府与市场的关系。应该认识到，政府发挥作用的方式发生了变化，从“定价格”转变为“定规则”，转变为要素市场化配置的规则制定者、秩序维护者、环境保护者。相应地，规划在空间治理中的定位也转变为限定底线，为应对变化留出足够的应对空间。

孙施文教授指出，规划是一种公共干预，是在特定场景下、特定时间节点上的短时间作为，是市场有效运行的保障。市场讲效率，规划讲公平，二者各司其职，不能僭越。规划必须要有固定的、静态化的内容，这是为市场运行提供未来相对确定性服务的；但是规划同样需要有动态应对的内容和能力，不只是适应市场需要，更重要的是应对这种变化可能产生的外部效应。同时，用途管制作为规划的核心不能放弃，石楠提出应该区分为用途管制和开发控制，在不同层级规划、不同范围规划中发挥不同的作用。赵燕菁认为，用途管制不是武断地确定土地的用途，而是制定用途转变的规则，由市场选择最优的土地用途。

2、深入认识土地要素市场化，用创新的思维推动改革

《意见》把推进土地要素市场化配置放在显著位置，一方面凸显了土地要素市场化改革的重要性和迫切性，另一方面反映出土地制度改革的艰巨性和复杂性。

要坚持用创新的思维和方法来推动改革：严金明指出，土地要素改革的目标就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立灵活、真实、确切的要素价格反应机制和土地价格监控纠偏相关机制，有效保障个体土地要素财产权益。在价值导向上，要注重“兼顾公平效率”，融合“三资一体”（资源、资产、资本），强调“永续利用”，构建“有效市场”。

董祚继强调，深化土地要素市场化配置改革，着力破除阻碍土地要素自由流动的体制机制障碍，不是要掀起没有实际需求的跟风式改革，也不是要倡导缺乏顶层设计的盲动式改革，而是要坚持用创新的思维和方法来推动改革。

3、全面推进土地要素市场化配置改革

专家们强调，要遵循市场决定、问题导向、分类施策、循序渐进的原则，全面推进农村、城镇、产业、区域土地要素市场化配置改革。

（1）建立健全城乡统一的建设用地市场

赵燕菁指出，“农地入市”的含义和“公共利益”都需要重新界定。农村土地和城市土地的最大差异，就是有没有城市的公共服务。集体经营土地入市要考虑以下因素：第一，其土地用途必须为城市公共服务付费，第二，建立农地入市增值收益分配制度，第三，公共利益不在土地征收时界定，而是土地出让收益的用途上界定。

董祚继认为，当务之急，是加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，推动改革和修法成果尽快落地，这也是《意见》提出的主要任务。具体而言，重点是建立公共利益征地规定、制定征地区片综合地价评定办法，保障农村土地征收制度改革成果全面推开，为集体土地入市创造必要条件。

（2）深化产业用地市场化配置改革

董祚继指出，《意见》首次提出“探索增加混合产业用地供给”，一般理解，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。“捆绑”出让方式一旦实施，无疑是土地出让方式的重大变革，市场空间很大。

赵燕菁强调，用年租代替批租应当是产业用地转让制度改革的方向。此举第一可以降低企业资本压力；第二可以增加财政收入；第三可以防止土地因企业经营不善闲置。

严金明指出，工业用地的市场化程度还是比较低的，需要在改革上多加关注。实际上大家希翼在国土空间规划和地价之间找到突破，处理好管制与市场、刚性与弹性、约束与激励之间的关系。

（3）鼓励盘活存量建设用地

以运营者的思维，推进城市更新工作：进入存量规划时代，城市规划应当把城市更新作为最主要的对象进行深入研究，城市更新规划应当是城市规划的核心内容。

宅基地制度改革仍有较大探索空间：董祚继认为，宅基地制度改革试点在宅基地取得方式、盘活利用等方面进行了积极探索，但仍有不少难题有待破解。鉴于宅基地占农村集体建设用地的6成以上，因此宅基地制度改革在未来农村土地制度改革中占有重要地位。赵燕菁建议，在保持村集体不变的情况下，将“村集体”改造为自我提供公共服务的自治组织。集体成员同时拥有“宅基地+承包地”。国家和企业可以通过购买基本农田入股村集体，确保基本农田不被转用。

（4）完善土地管理体制

科学制定计划指标，协调好利益平衡关系：赵燕菁认为，城乡建设用地指标应当市场化。每年公布建设用地指标，价高者得；耕地分类，占用耕地质量越好，就需要指标越多；耕地指标不按一次性缴交，而是分为30年连续缴交；用地指标使用费不进入财政，而是用于返还农地（不是农民）。

建立合理的区域土地要素配置机制十分重要：我国幅员辽阔，资源、环境与人口、产业空间错位现象突出，应在战略层面上加强区域统筹，优化国土空间开发保护格局，这是国土空间规划的重要任务。董祚继认为，建立省域间土地要素交换机制，要聚焦“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。

4、充分发挥规划作用，为土地要素市场化配置改革提供有力保障

（1）充分发挥国土空间规划的空间治理平台作用

专家们一致认为，要充分发挥国土空间规划作为空间治理的平台的作用，在规划编制阶段充分引导、充分协调，增进规划的可实施性。

董祚继强调，注意处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划详细规划的关系，形成统一、协调、高效的国土空间规划体系，保证规划政策的有效传导。结合规划体系建设，在规划观念、规划模式、规划方法、规划实施等方面进行全方位、重构性变革，推进科学规划、依法规划和民主规划。

（2）完善法律制度保障体系，营造土地法制环境

推进土地要素市场化配置，涉及到政府职能重新界定、市场主体利益关系整合和产业城乡区域用地结构调整，增强法治思维、加强法治建设是改革顺利推进的前提和关键。

严金明指出，新修订的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，改革土地征收制度，完善农村宅基地制度，但还有很多方面还是空白，需要在国土空间规划与地价、新型城镇化与乡村振兴、自然资源资产产权、自然资源价值核算等方面作进一步探索。董祚继认为，在加快制定国土空间开发保护法、国土空间规划法、不动产登记法和修订完善土地管理法实施条例等法律规章的同时，要全面加强土地执法和司法工作。

2020年突如其来的“新冠”疫情，暴露出我国城市韧性不足，规划弹性不足等诸多城市问题。面对这些复杂城市问题正需要“留白”的思想加以补充，以应对城市发展的复杂性和不确定性。本文通过对生态、市场机制、社会参与、学问空间四个方面的“留白”策略进行梳理，为之后的规划编制和管理实施提供一些思考。

北京市近日印发的《北京市战略留白用地管理办法》，就是在为城市长远发展谋划预留战略空间，以在将来能够为优化提升首都功能，促进城市集约高效、结构调整、布局优化、韧性提升，实现可持续、高质量发展和高水平治理发挥作用。城市规划中的“留白”是多方位的，若看人工建设覆盖地域的程度，则是“生态留白”；若看城市规划的干预力度，则是“市场机制留白”；若看城市治理发展的主体结构，则是“社会参与留白”；若看城市与历史记忆，则是“学问空间留白”。

1、生态留白

生态留白是城市规划留白中最为重要、系统和直接的留白。留白可分为两类：一是“纯白”，指的是城市内部和周边的非建设区域；二是“灰白”，指的是城市绿地系统和开敞空间体系，允许有限的人工建设。

生态留白注重对“生态本色”的保留和还原，针对“纯白”类空间要遵守最严格的生态保护制度，划定生态控制线体系作为永久性的留白，并制定相关规章、条例进行制度保障。针对“灰白”类空间重点在于形成一个良好的城区生态绿地系统，并尽可能减少对原有绿地和植物群落的破坏。

案例：《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出建立空间留白机制，要“以机动指标的形式加强重要通道、重大设施空间的预留，并结合市域功能布局调整，划定市区级别的战略性空间储配用地”。在紧邻市域和区级生态环廊布局生态留白空间，在使用前作为生态空间的一部分，既可用于扩展生态廊道，也可结合未来发展需要，布局与生态主导功能相符合的大型游憩设施或公益性项目。

2、市场机制留白

市场机制留白是一种城市规划的经营方法，分为实证和预期两部分：实证部分指的是规划中目前已知的情况，预期部分是规划中对未来的预测、判断以及相关策略。预期部分是有市场经济价值的，人们会根据预测进行投资，促进更为长远的利好发展局面。

具体策略分为两种：一是结合底线思维模式，规划对开发的管控侧重于明确“不可为”的边界；二是营造城市“白色成分”。即用地中可用于混合开发的地块。

案例：新加坡“白地”主要分布在商业中心、交通枢纽或新开发地段等区位条件优越、发展潜力巨大的区域。并在规划指标中加入“白色成分”，指用地中可用于混合开发的机动性指标，鼓励混合用途开发，以应对市场需求的不确定性。

3、社会参与留白

社会参与留白就是发挥社区居民的主体性与参与性，通过解决自身问题，形成自我认同感，让社区在城市中显现生命活力，进而形成自我更新的良性循环。这个“留白”的核心手段之一就是社区营造。以学问为魂，添以内容创造，政府政策资金保障，社区公平合理收益分配是社区营造的持续动力。

案例：北京宋庄，距北京城中心30公里，十年前还是偏僻的村镇，如今聚集着至少2万名以绘画、诗歌、雕塑、音乐、影视等艺术行业为生的人。已成为全国规模最大、具有国际影响力的艺术村镇。

4、学问空间留白

学问空间留白就是留住城市的记忆、文脉和场所。通过一系列规划控制，内容创造，微小的建设干预等方法，保存和延续城市某些地段的某些集体记忆，并升华其价值。学问空间的留白，虽然留的是空间，但“白”的灵魂却是学问和记忆，应留住的不仅仅是空间对象，物质载体的原真性，而且是其学问的原真性、在地性和认同感。

案例：苏州平江路是具有典型苏州小桥流水人家的景观人文特色，属于居民区。在街区规划中尽力保留了原有的历史细节，让历史文脉得以很好的传承。既保护其历史风貌，又深入挖掘其历史学问内涵，使之神形兼备。

5、规划“留白”对国土空间规划编制的意义

实际上，规划留白不仅仅是空间上的落地布局，还要涉及规划和土地管理的一整套政策机制设计，包括留白地块的规划编制、审批、动态调整、过渡期管控政策等，“留白”既要与现行的国土空间规划体系相衔接，又要有所突破创新，以保障留白的后续实施与管理。因此空间留白的意义在于：

（1）留白是一种动态适应的顶层设计方案。

（2）留白是一套多部门协同的操作管理机制。

（3）留白是一次规划编制本身的探索实践，是适应未来发展不确定性的多情景应对的主动尝试。

生态保护与经济发展是一个永恒的主题，人类的发展和中国的发展都到了一个关键时刻，就是要重建生态与文明的和谐关系。就中国传统学问来说，在长期的农业社会面临的人与自然的关系条件下，诞生了中国的名山大川、五岳四渎和名山风景区体系，这里面蕴含了古老的中国智慧。大家只有借鉴古人的智慧，借鉴其他国家的保护理念，才能走出一条符合中国特色的生态文明之路。

1、如何正确理解保护国家公园生态系统的完整性？

从国家公园的定义可以看出国家公园是以大面积自然生态系统和生态过程保护为主要任务的一种保护地类型，保护生态系统完整性、原真性是国家公园的基本目标，这个完整性主要是指地域上的连续性、价值上的整体性、功能上的完整性、结构上的稳定性、人与自然关系的和谐性、乡土学问的传承性、资源利用的可持续性。国家公园在地域空间上是完整的连续的地域实体，不是分散的若干斑块组成。从野生动物保护角度必须保障旗舰物种食物链的完整性，从生态安全角度必须保障水源涵养系统的完整性，从生态服务角度必须保障生态系统结构的完整性，从社区持续发展角度必须保障人文生态系统的完整性。国家公园推行的是生态系统管理，在空间范围上还包括国家公园边界外一定范围的缓冲区，以保护物种生境系统和食物链完整性。生态系统管理的本质是食物链管理、生境系统管理、生物多样性管理、社区管理、生态系统服务管理的统筹协调，实现大面积自然生态系统的可持续演化和发展。要坚持国家公园体制改革的初心不能变，生态系统的完整性既包括自然生态系统的完整性也包括人文生态系统的完整性。通过这样生态系统的保护，构建绿色、新型的发展方式，让全体国民甚至整个人类来享受这个自然的、国家公园保留最完整的、同自然生态系统融为一体的、传统乡土学问以及其他各类学问遗产。

2、在城市面积狭小、城镇密度高的经济发达地区，比如深圳，自然保护如何开展？

这是一个非常好的现实问题，也是一个非常重要的学术问题，就是高密度地区自然保护如何开展？深圳应该说非常重视，而且自然保护工作做得很好，华侨城湿地公园、红树林保护区等尽管面积不大，但荒野度保存得很好，给人一种完全不同的生态体验，我相信所有去过的人都会有这种感受，这就说明在高密度地区也可以建立保护地体系，同居民休闲游憩和环境教育相结合。无论从自然生态系统还是从人的生活质量的角度，荒野的原生态保护地、自然公园、公共游憩绿地这3个系统都需要。因为人既需要到荒野的公园去，也需要城市化的公园、日常运动休闲空间，这才是一个完整的生活生态系统，有了这个系统以后才有一个完整的动物的生境系统，一个地方的生态是否好，看它有没有动物，如果只有风景美但是没有动物是不完整的，而且人最需要的往往是跟动物的亲近，这需要居民具有非常好的生态意识。伦敦提出打造国家公园城市，巴黎对外宣传很多都是公共空间的自然动物作为城市品牌形象。大家宣传保护青山绿水，强调的是生命综合体，高密度城市需要在多维空间中构建都市特色的生命综合体。深圳现在有两大重要历史机遇，即粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区建设，这是国家战略，也是深圳从一个更大的范围或都市圈范围来构建自然保护地体系的机遇，是深圳未来发展夯实生态资本的机遇。去年的规划年会讨论过公园城市，公园城市真正的核心价值在哪里？就是把自然系统转化为自然资本，成为城市发展的重要动力。每一栋楼宇、每一个社区、每一个功能区到区域体系都承载着生物多样性、生活多样性、活力多样性。生态动力是未来城市发展的最重要动力，自然系统的生态动力价值过去一直没有被足够认识，仅仅把它当成绿化，以绿化率、绿视率、蓝绿比来度量。自然系统对人类的价值不仅仅是物质生产，更重要的是精神生产；不仅仅是视觉价值，更重要的是健康价值，你的办公、出行和生活都在公园化环境中，你的创造力、健康效率、工作效率都会提高。

3、以国家公园为主体的自然保护体系建设和以前的城市生态专项的规划建设的区别是什么？

这问题可能要分两个层面来理解，第一个层面是从国土空间规划角度来理解，现在国土空间规划强调自然生态空间的划分，自然生态空间同国家公园、自然保护区空间关系是什么？按照现行自然资源部用途管制试点方案的理解，自然生态空间范围更大，国家公园和自然保护区只是生态空间的组成部分。自然生态空间分核心保护区和一般生态空间两部分，生态红线主要是针对核心保护区来说的，国家公园和自然保护区全部划入生态红线范围，自然公园核心区划入红线范围，这样生态专项规划就有更明确的定位和要求。现在突出问题是自然生态空间事权划分不清晰，缺少独立行政管理体系，国家公园和自然保护区均有明确的行政管理主体，自然保护区外的自然生态空间谁来负责日常维护管理？第二个层面是从城市角度来理解，城市生态规划具体要规划什么？我认为国家公园和自然保护区是城市生态规划的重要内容，不是所有的城市都有条件建国家公园，但所有的城市都应该建立自然保护地体系，从城内到城外，构建完整的连续的城市自然生态系统，用自然保护思想和理论提升城市生态规划的内涵和境界。当然这里面可能存在一个问题就是城市保护地体系建设需要突破城镇开发边界，需要在更大区域范围内统筹建设，是市级甚至省级国土空间规划需要解决的问题。

4、如何处理交叉类型自然保护地的“多规合一”问题？

解决交叉类型自然保护地的“多规合一”问题,主要是要摸清家底,完成自然保护地交叉重叠的优化整合。在国土空间规划的基础上,组织编制自然保护地专项规划，构建生态廊道、划定候鸟保护通道等措施。

（1）自然保护地交叉重叠整合优化的基本思路

以《建立以国家公园为主体的自然保护地体系引导意见》为遵循,以加强重要生态空间完整性和系统性保护为目标，以整合优化现有自然保护地为重点，完善自然保护地空间布局，构建统一规范管理体制，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性系统性得到有效保护，提升生态产品供给能力。

（2）自然保护地交叉重叠整合优化的目标及任务

以保持自然生态系统完整性为导向，重点解决多个自然保护地区域交叉、空间重叠问题，明确自然保护地唯一类型定位。

一开展区域综合评估，以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，科学确定自然保护地数量、类型和名称。二归并相邻相连自然保护地。三补充完善自然保护地。

5、如何区别国家公园与自然保护区和自然公园三者关系，以及它们与自然保护地的关系？

国家公园在国际上有一些通用的、基本的概念，大家的《建立国家公园体制总体方案》里也给了定义。它跟自然保护区最大的区别，一方面要严格的保护，另一方面也要合理的利用，以实现全民共享，当然资源也是高级别的，能够代表国家的水平，比如国家的生态系统、生态景观，资源类型上比自然保护区更丰富一些，但又不是把自然保护区里最好的划入国家公园，两者还是有很大区别。

另外，在认定方式上也会有较大的不同。自然保护区是地方申报，上级核准；国家公园是国家认定的方式，国家根据地方的综合条件来进行判定，然后跟地方协商设立。

自然保护区通常是保护生物多样性或者生态系统或者某些濒危物种，需要严格保护，尤其是核心区，不一定对公众开放。

自然公园的概念在不同国家有不同的含义。自然公园类型更丰富一些，风景名胜区的资源和价值都非常综合，森林公园、地质公园保护对象是某类主题，需要在保护的基础上更好地利用。

6、如何协调保护地开发和村庄、和原住民的关系？

自然保护地的长期有效保护管理，离不开各利益相关方的全过程有效参与，尤其是涉及大量自然保护地集体土地承包经营权的本地居民有效的决策参与和公众支撑，至关重要。

一是敬重中国国情和地区差异，因地制宜研究、制订、评估、调整公共管理政策。二是古为今鉴，汲取中国先哲智慧，传承中国沿续数千年历史的乡规民约、乡贤宗亲的社区治理与启智教化做法。三是纳入国土空间开发保护“一张图”管理。

7、在一个发达地区，那里的生态系统并不很原真和完整，自然生态系统的价值不是特别高，而地区发展的要求又比较强。如何协调自然保护地整合与经济社会发展的关系？

现在国土空间用途管制强调3条控制线：城镇开发边界线、基本农田线、自然生态空间控制线。在自然生态空间控制线内又划了一条生态红线，红线管控最早是原环境保护部提出的，主要用于监管环境保护，现在红线管控任务交到自然资源部。国土空间管制是3条控制线还是3条红线？我个人赞成3条控制线的说法，因为这样可以保障三类空间的完整性。按照国土空间用途管制的要求，城市发展空间需求同自然生态空间保护的矛盾的解决有3种途径：一是挖掘城镇空间潜力，存量发展；二是提升城镇发展能级，以大项目争取土地指标，拓展发展空间；三是优化整合保护地，为发展预留用地空间。保护地整合是目前各省市都在积极开展的一项工作，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的引导意见》关于保护地整合的原则非常明确，保护面积不减少，保护强度不减少，保护性质不改变，同级别保护强度优先，不同级别低级别服从高级别等。按照这些整合原则，各地都在谋划如何整合，如何调整边界，协调保护与发展的矛盾，普遍认为借整合机遇调整边界是最后一次机会，以后再调整保护地边界可能非常困难。从各地整合经验来看大致可以分为4种类型：地域整合、行政整合、边界整合和机构整合。

8、作为一名设计师，在城镇用地中该如何落实生态保护？

关于市县级绿地系统规划中如何落实自然保护地，涉及5个问题，一是上级国土空间规划中自然生态空间控制线在市县级国土空间规划中的精准落地；二是城市保护地的评价、系统建构和生态红线划定；三是荒野空间保护、恢复以及廊道体系、保护地连续性的建构。荒野是自然存在的一种状态，面积可大可小，形态多种多样，最主要的一个特征是其内部保持一种野生状态，是动物昆虫之家，没有人类干扰，作为一个整体是居民休闲游憩的一种环境，我建议城市综合性公园应该保留1/3～1/4空间作为荒野空间，为城市居民创造荒野体验，为儿童提供真实的生态教育场地；四是城市立体自然系统的设计；五是公园综合体打造，如公园街区、公园化功能区等。

关于最小保护单元，这个比较难回答，取决于保护对象需要多大生境，保护老虎同保护青蛙的生境空间要求完全不同，城市发展目标是人地和谐，人与动物共生，让更多鸟类动物回归城市，形成城市生态系统，参与城市生态循环，城市中的每棵树、每条河都是保护单元，能保护的尽可能保护，能为鸟类创造更好的栖息环境尽可能创立。城市屋顶、阳台、高架立柱、宅前屋后空地等均是城市生境系统的组成部分，城市生境与意境要合一，既要满足动物需求更要满足人的需求，共生才有未来。