1、土地增值收益

根据《城镇土地估价规程》对土地增值的定义：土地增值依据土地所在区域，因用途等土地使用条件改变或进行土地开发而产生的价值增加额。即土地增值产生的前提有两个：一是土地使用条件发生改变，二是进行土地开发。在农村集体经营性建设用地入市中，土地发生增值同样具有两种情况，其一是农村集体经济组织以出让、租赁、作价出资（入股）等方式将集体经营性建设用地入市，使原不具备开发建设条件的土地发生增值；其二是入市后的土地使用权人在对土地进行开发利用，再以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式再转让，使得土地发生增值。土地增值收益可以理解为农村集体经营性建设用地入市取得的收入扣除土地取得的成本及投入成本。

2、土地增值收益调节金

征收土地增值收益调节金（以下简称“调节金”）是实现国家和村集体在入市中共享土地增值收益的一种方式，是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金。调节金的征收，一是解决入市收益在地方政府与农民集体之间的合理分配问题，二是解决不同农民集体经济组织之间入市收益的基本平衡问题。

二、入市土地增值收益调节机制的探索历程

广东省100号令提出集体建设用地转让参照国有土地增值税缴纳土地增值收益

      相对于农村集体经营性建设用地入市，我国对国有建设用地征收土地增值税早已成熟。1993年印发的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，便已提出转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物需依法缴纳土地增值税。因此，2005年，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令100号）在集体建设用地转让环节，提出“集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益”。但对于农村集体经营性建设用地出让环节是否征收土地增值税，广东省100号令并无提及。

2014年国家“三块地”改革提出入市征收土地增值收益调节金

      2014年国家在开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作中提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，对于农村集体经营性建设用地入市，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。此后，财政部、原国土资源部于2016年联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，对调节金征收比例、征收主体、管理及使用进行了规定。

部分试点地区探索预留公共基础设施用地
      除在入市中征收土地增值收益调节金，佛山市南海区、清远市等地探索通过入市预留公共设施用地，以构建入市土地增值收益调节机制。佛山市南海区在入市管理办法中提出，建立公共设施用地预留制度，即地块入市前需根据相关规划要求预留部分用地满足城乡公共基础设施和公共服务设施的用地需求。清远市在国家城乡融合发展试验区改革中，则提出探索建立不同用途类型土地增值收益分配机制和预留公共基础设施用地的比例。

2019年土地增值税法（征求意见稿）拟将农村集体经营性建设用地入市纳入征税范围
      2019年7月，《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》提出，出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股的，属转移房地产行为，应当缴纳土地增值税。

综上，由于新《中华人民共和国土地增值税（征求意见稿）》尚处于征求意见稿阶段，对于农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配机制暂时无法起到支撑作用。因此，土地增值收益调节金作为土地增值收益调节机制的一种形式，在农村集体经营性建设用地入市中扮演着重要的角色。

上一轮国家“三块地”试点改革中，为确保调节金征收公平公正，各试点地区在探索征收土地增值收益调节金时根据影响土地增值收益的因素，制定了差异化的调节金征收比例，对于调节金的征收一般考虑以下因素：

1、区分土地用途

不同的土地用途，如工业、商业由于入市价格差异较大，产生的增值收益差距也较大，地方实践中商业用途入市征收的调节金比例一般较工业的高，因而试点地区在制定调节金时，均对不同用途的入市类型制定了差异化的调节金征收比例。此外，佛山市南海区根据实际情况，在区分土地用途的基础之上，同时考虑了就地入市、更新后入市和整治后入市的差异。

表1  南海区土地增值收益调节金征收比例

2、区分土地等级

土地的价值受区位影响较大，在土地取得成本相同的前提下，区位越好，地价越高，相应的入市后取得的增值收益也越高。对于区位的划分，一是根据国土空间规划确定城镇开发边界内外，设置不同的征收比例；二是根据基准地价的分等定级结果，设置差异化的征收比例。如浙江省湖州市德清县区分城镇开发边界内外；河南省长垣市区分基准地价。

表2  德清县土地增值收益调节金征收比例

表3  长垣市土地增值收益调节金征收比例

3、区分入市方式

不同的入市方式对土地增值也会形成差异，一般认为集体经营性建设用地以出让的方式入市，取得的土地增值收益会高于以出租方式入市；此外，通过公开招拍挂的形式出让，取得的增值收益也会高于以协议方式入市。如辽宁省海城市，区分出让与出租；四川省郫都区区分招拍挂与协议交易。

表4  海城市土地增值收益调节金征收比例

表5  郫都区土地增值收益调节金征收比例

可见，入市产生的土地增值收益受多种因素影响，为进一步保障调节金征收公平公正，各试点地区在制定调节金过程中，也是综合考虑了土地用途、土地等级、交易方式等因素，结合地区实际，制定了差异化的调节金征收体系，为新一轮深化入市改革提供了丰富的实践经验。

四、关于探索土地增值收益调节金机制的思考

1、探索建立入市土地增值收益调节金制度

调节金作为土地增值收益调节机制最可行、可操作的形式，被全国各入市试点地区广泛应用。在新的土地增值税法出台之前，调节金能够在入市环节承担一定的土地增值收益调节的作用，从而实现国家与村集体在农村集体经营性建设用地入市中取得的收益大体平衡。

2、开展农村集体经营性建设用地入市成本收益测算

上一轮国家“三块地”改革提出以土地增值收益作为调节金征收基数，部分试点地区通过测算入市成本，进一步确定入市取得的增值收益，从而制定调节金征收比例。因此，建议以入市土地增值收益作为征收基础的地区，在制定调节金征收比例时，开展入市收益成本测算，研究制定本地区平均成本情况，进一步确定入市取得的土地增值收益，再参考国有建设用地土地增值税征收形式，制定多级超率累进税率，以增值收益为征收基数，确定统一的征收比例。

3、制定差异化的调节金征收比例

对于难以确定入市土地取得成本而无法确定土地增值收益的地区，可探索以入市成交价作为调节金征收基数。但由于区位、用途等因素导致不同地块入市成交价存在差距，在以成交价作为调节金征收基数时，需综合考虑城镇开发边界内外、基准地价等别、土地用途差异等因素，制定差异化的调节金征收比例，确保调节金征收公平公正，进一步保障村集体收益。

编辑概况

林培彬，广东中地国土空间政策研究中心工程师，主要从事农村土地制度改革、集体经营性建设用地入市研究、留用地管理、乡村振兴等领域的研究咨询工作， 曾参与佛山南海征地制度改革试点咨询项目、海口市集体经营性建设用地入市试点咨询项目、国家城乡融合试验区广清接合片区“三块地”改革咨询项目，在改革试点、课题研究、入市实操等方面具有一定实践经验。

?注意：非营利性质的转载请注明出处，商业性质的转载请联系版权人。