根据《深化农村宅基地制度改革试点方案》（厅字〔2020〕18号），试点主要内容包括9项任务：

• 完善宅基地集体所有权行使机制

• 探索宅基地农户资格权保障机制

• 探索宅基地使用权流转制度

• 探索宅基地使用权抵押制度

• 探索宅基地使用权自愿有偿退出机制

• 探索宅基地有偿使用制度

• 健全宅基地收益分配机制

• 完善宅基地审批制度

• 健全宅基地监管机制

针对改革试点内容，南海区农村宅基地制度改革试点形成了“1+9”的政策体系，“1”即总文件《佛山市南海区农村宅基地管理规定》，“9”即根据试点内容制定的分项政策文件，政策体系更为完善、健全，宅基地制度设计基本成型。

表1 政策与试点任务对应表

1、发挥基层自治作用，完善所有权行使机制

落实宅基地集体所有权是宅基地“三权分置”的重要内容。为解决农村宅基地村级管理意识淡薄、职责不明问题，完善农村集体经济组织的宅基地所有权行使机制，出台了《佛山市南海区农村宅基地和农房建设村级议事和管理办法》，贯通宅基地村级管理事务议事、决策、实施、监督全链条，突出强化社区党组织的领导地位，赋予村（居）民委员会宅基地公共事务管理的权力和职责，明晰农村集体经济组织作为所有权人的权利，明确了农村集体经济组织成员大会、农村集体经济组织成员代表会议、社委会会议的在宅基地管理方面的议事范围、程序和事项，将民主集中制的理念贯彻到宅基地村级管理的全过程。

2、明确资格认定标准，建立资格权保障机制

为探索农村宅基地“三权分置”中的资格权，出台了《佛山市南海区农村宅基地分配资格认定和管理办法（试行）》，界定了农村宅基地分配资格，明确将“夫妻与其未达到18周岁的子女组成的农村集体经济组织成员家庭”作为宅基地管理的“户”，子女达到18周岁后可视为独立“户”。同时明确了分配资格的权利范围、认定条件、审查程序等，建立农村宅基地分配资格名录库。

为多种方式保障农民户有所居，结合南海区城乡高度融合、土地资源稀缺的现状，出台了《佛山市南海区村居社区公寓建设实施办法（试行）》，严格落实“一户一宅”规定，推进村居社区公寓建设，从规划建设要求、项目申报认定、项目实施、房源分配和产权登记、政策支撑等方面构建了村居社区公寓建设的管理体系。

3、严格房地流转条件，健全使用权流转制度

为适度放活农村宅基地使用权，促进使用权合法合规流转，出台了《佛山市南海区农村宅基地使用权流转管理实施意见》，对农村宅基地使用权流转方式定义为“转移流转”和“出租流转”两类。“转移流转”包括继承、赠与、遗赠、有偿转让、互换、司法拍卖、夫妻（离婚）析产以及共有产权分割转移等，坚持“一户一宅”原则，分类设定限制条件，规范村民内部转移流转。“出租流转”是将农村宅基地使用权出租用于发展民宿、文创产业，出租年限原则不超过二十年，承租人翻建的地上房屋可进行产权登记备注，合同期内不得转让，保障所有权人、使用权人、租赁方三方权益。

4、开辟农房抵押新渠道，探索农民住房抵押制度

为探索和规范农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押行为，出台了《佛山市南海区农民住房财产权抵押贷款试点实施细则》，设立准入条件，明确贷款用途，规范抵押登记，制定延期、拍卖或变卖、协议转让、农村集体经济组织收回等抵押物处置方式。抵押物处置时，农民住房财产权的受让人应为本（社区）范围内具有农村宅基地分配资格的农村集体经济组织成员，同等条件下农村集体经济组织有优先购买权。

5、打通退出收回新路径，完善宅基地退出盘活机制

为解决农村宅基地闲置的问题，出台了《佛山市南海区农村宅基地有序退出和盘活利用实施意见》，为农村集体经济组织明权赋能，制定了“自愿有偿退出”、“依法收回”、“留权整治”等宅基地退出途径，明确了每种途径的适用情形。自愿有偿退出，由农村集体经济组织给予一定货币补偿；“依法收回”分为“有偿收回”和“无偿收回”，“有偿收回”适用公共设施建设需要收回宅基地等情形，“无偿收回”适用强占多占宅基地等情形；“留权整治”是在保留使用权人的宅基地权利的情况下，对空闲、房屋坍塌或拆除、危房无人居住的宅基地进行整治，改善农村人居环境。

6、引导有偿使用新方式，探索宅基地有偿使用制度

为实现以经济调节手段优化宅基地资源配置，南海区积极探索农村宅基地“有偿使用”，出台了《佛山市南海区农村宅基地使用权流转管理实施意见》，以有偿使用引导农村村民退出多占的宅基地资源。一是明确新分配宅基地可实施“有偿使用”，但须经表决、备案，并以南海区集体住宅用地片区基准地价的80%作为限价；二是鼓励村集体以表决方式对因历史原因形成的多占、超占、违法违规占用的宅基地实施“有偿使用”，促使村民退出多持多占的资源，维护农村宅基地使用的公平公正。

7、规范收益分配办法，健全宅基地收益分配机制

南海区农村宅基地收益主要为宅基地有偿使用费，为规范宅基地有偿使用费的收取和使用，出台了《佛山市南海区农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室关于明确农村宅基地有偿使用费收取及使用有关问题的通知》，明确了有偿使用费的会计科目和会计核算，规定有偿使用费不能用于向农户分红，专门用于农村村容村貌整治、文明村建设、社会治安、公共服务、公共设施配套及乡村振兴。

8、优化建房审批程序，完善宅基地审批制度

为解决宅基地和农房建设多头审批、程序交叉问题，出台了《佛山市南海区农村宅基地和建房全流程审批管理办法》，对宅基地建房涉及的资格审查、用地审批、规划报建、施工报备、竣工验收、产权登记等环节进行合并重塑，建立了农村用地建房全流程闭环审批管理机制，形成一个服务端口对群众、部门并审共管的运作体系，村民合法合规用地建房政策指引更为清晰，通道更为畅顺。

9、落实各级监管责任，健全宅基地监管机制

为强化农村宅基地监管，落实各级各部门的监管责任，《佛山市南海区农村宅基地管理规定》中明确了区级部门、镇政府（街道办）、村（居）民委员会的职责，建立了区、镇（街道）、村（社区）三级联动的动态巡查机制。《佛山市南海区农村宅基地和农村村民住宅建设村级议事和管理办法》中规定了村（居）民委员会、农村集体经济组织配合镇政府（街道办）落实竖立施工指示牌、“四到场”监管机制，建立农村宅基地村级协管员工作机制，加强日常巡查监管，对违法行为及时制止、上报。

南海区新一轮农村宅基地制度改革试点政策体系基本构建完成，下一步重点是推动政策的落地实施，建立政策实施的长效机制。加强政策的宣传和解读，让基层干部群众了解政策、理解政策、支撑政策，通过政策实施解决长期困扰基层的宅基地管理难题。同时要开展政策实施的监测评估，听取基层干部群众的反馈，适时修正完善政策体系，确保改革新政更切合实际、更符合民意，让政策长期、稳定、健康地实行。

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编辑概况

慕卫东，西南大学土地资源管理硕士，w88win优德中文版副高级工程师，主要从事农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村基层治理等相关领域的研究咨询工作，主持和参与广东南海农村集体资产股份权能改革、农村集体经济组织系统治理、农村宅基地制度改革等试点咨询项目，在政策制定、课题研究等方面具有丰富的经验。

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