随着我国发展进入新阶段，特别是从脱贫攻坚到全面实施乡村振兴战略的转变，继续深入推进集体经营性建设用地入市改革势在必行，2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的引导意见》，强调必须审慎稳妥推进集体经营性建设用地入市改革，是对深化改革探索提出的引导性要求，那么在改革进入深水区的新阶段，继续开展集体经营性建设用地入市改革试点需要破解的重点难题有哪些?﹖w88win优德中文版结合参与集体经营性建设用地入市改革试点的实践和经验，尝试从以下几个方面对新阶段深化入市改革需要破解的主要难题进行总结思考，以供参考。

在全面推进乡村振兴的背景下，各级城乡规划和相关政策文件均强调规划对乡村产业发展的引领作用，希翼通过规划引导谱写乡村振兴新篇章。在实际工作中，却经常出现规划很漂亮，落地却很难，归根到底是以往编制的各级规划对乡村产业用地需求规模、布局，预判不清、预留不足，规划成果难以满足项目落地需要，再加上城乡规划编制、调整周期较长，成本较高等，从源头上影响集体经营性建设用地入市项目的实施。

以村庄规划为例，上一轮村庄规划因规划深度不够等原因，乡村产业引领作用不足，已落实的产业用地存在用途、容积率等规划指标不明确等问题，无法作为土地评估和项目建设的依据。新一轮实用性村庄规划相对原来的规划，与近期拟建设项目结合较好，但对乡村产业发展的中远期需求、产业项目落地的灵活选择、预留建设用地规模的分配方式等尚缺少有效的解决路径。如广州增城、清远佛冈等地在推进点状供地等用地需求灵活的项目中，因规划调整协调难、流程多、成本高、周期长的问题，极大的影响企业利用集体经营性建设用地的积极性和项目落地的效率。

《土地管理法实施条例》第十八条规定国有土地使用权出让、租赁等，应当依照国家有关规定，通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。集体经营性建设用地入市改革以来，推进改革的主要牵头部门是自然资源管理部门（原国土资源管理部门），入市程序也基本参照国有建设用地交易流程，设计了纳入土地供应年度计划、实行公开交易、不动产登记等环节。但因所有权主体为农村集体经济组织，不属于国家所有，入市申请审批过程层级较多且需要村集体决策，整体程序相对繁琐，特别是土地属于集体资产，一举一动都要经过民主表决，协调工作较多。

另外，因不同地区对集体经营性建设用地的理解不同，在实施入市的程序上也存在一些差异。例如，在公开交易环节，广东省清远、广州等地要求在农村资产交易平台进行交易，海南省则要求统一在公共资源交易平台进行交易，相对于参照国有建设用地统一使用公共资源交易平台进行交易，使用农村资产交易平台进行交易不仅增加了项目材料，也增加了民主表决、行政审批等程序，影响项目推进效率。

推进集体经营性建设用地入市的目的之一是提高农民收益、促进农村发展，但实际运行中，因收益分配不均衡，影响了政策实施的效果。

一是部分地区集体经营性建设用地入市和土地征收的收益差异较大，村集体更希翼进行集体经营性建设用地入市而排斥土地征收，对地方政府土地征收工作造成较大冲击，影响了地方政府推进集体经营性建设用地入市的积极性。

二是不同区位的集体经营性建设用地价值差异较大，入市机会不平等，增加农民收入效果体现不一致。例如，城乡接合部的集体经营性建设用地区位条件最好，发展潜力最强，升值空间最大，入市机会最多；一些偏远地区的空心村、空壳村，分布着大量闲置集体建设用地，但因距离城市核心区较远、区位不佳，开发利用的机会相对较少，只能闲置浪费。

因此，科学谋划土地开发利用，保障不同区位不同权属的集体经营性建设用地平等入市权益，协调入市与土地征收的关系是新阶段改革探索必须破解的问题。

当前，不同地区集体经济发展水平差异较大，部分地区集体经济组织建设只是完成基本组织架构，集体经济组织与村民委员会等基层自治组织实际上是“一套班子、两块牌子”，发展经济能力不强，缺乏资产管理经验，经营管理能力整体欠缺。因集体经济组织建设尚处于起步阶段，在承担入市主体责任方面存在较大不足，主要体现在：

一是政策理解不足，部分村集体在集体经营性建设用地入市项目实施中被企业牵着走，只是简单的承担组织民主表决、签字盖章的工作，缺少自主性，不能最大限度争取村集体权益。

二是经营能力不足，对集体经营性建设用地入市只追求坐地收钱、一卖了之，没有参与经营、参与分配的思维和能力，仅依靠单一的集体经营性建设用地入市收益对村集体发展带动作用不强。

三是社会信用不足，使用集体经营性建设用地的乡村振兴类项目具有投资大、收效慢，投资回报周期长等特点，企业渴望投资环境的长期稳定，但村集体具有较大的不确定性，部分农村集体经济组织缺乏契约精神，因换届等原因提出修改合同条款、涨租金等不合理要求，合同纠纷时有发生，企业对农民集体缺乏信任，一些优质企业对使用集体土地存在较大的顾虑，投资信心不足。

四是缺少统筹谋划，集体经济组织作为单一主体实施入市，因专业化、市场化程度不高，容易形成各自为政的局面，难以实现土地规模化开发、优化用地布局的目标，因而难以实现集体经营性建设用地的价值最大化。

通过集体经营性建设用地入市盘活农村存量闲置低效建设用地是农村土地制度改革的一大红利，也是农村资源变资产的有利路径。在上一轮集体经营性建设用地入市改革探索中，试点地区探索了就地入市、异地调整入市、整治入市等入市路径，设计了一条农村存量闲置低效建设用地盘活利用的道路，但从佛山南海、海南海口、清远清城等试点地区实践效果来看，大部分入市项目只是区位、现状条件较好的地块采用较简单的就地入市方式入市交易，有的甚至需要配套新增建设用地指标后入市，农村大量闲置的宅基地、旧学校、旧厂房等却难以有效盘活，其原因主要是存量闲置低效建设用地的入市路径未能充分打通，项目实施中的规划调整、权属转移、入市主体、审核部门、收益分配等堵点未能有效破解。

在集体经营性建设用地入市改革新阶段，要破解土地可用资源紧张，闲置资源浪费的难题，必须对农村宅基地、旧学校、旧厂房盘活利用路径进行更加深入的探索，对项目谋划、立项、推进、实施、监管的整个流程和工作机制进行优化，顺畅农村存量闲置低效建设用地入市路径，真正将闲置资源变为增值资产。

加强供后监管是促进土地资源节约集约利用的有效手段，标准地、监管协议、全生命周期管理等政策体现了提高土地利用效率的目的，但产业用地供后监管一直是土地开发利用阶段的难点和痛点。目前，国家相关政策强调多部门的协调配合，强化用地供后联合监管，国有建设用地出让已经将规划条件、建设标准、非生产设施占地比例、产业类型、投资强度、产出效率和节能环保等指标纳入监管协议，政府部门通过监管协议履约监管，履行土地供后监管责任。

部分试点地区在改革探索中也将产业用地监管协议纳入集体经营性建设用地入市管理中。根据试点经验，相较于国有土地的监管职能部门与代表行使土地所有权的主体相统一，集体土地的所有权人是集体经济组织，在产业用地监管协议实施中存在运行困难，一是直接采用现有的监管部门与企业签订监管协议的方式进行供后监督管理，实际上造成监管责任和土地所有权人权利义务相剥离，在监管协议中约定对企业进行履约评价，并在企业未达标时收回土地和收取违约金等惩罚措施，缺乏充分的法律依据；二是现有的监管协议涉及多个政府部门，协调监管难度较大，再加上集体经济组织参与监管，极易造成多方扯皮，监管手段难以有效实施。

改革没有回头路，上一轮的改革实现了集体经营性建设用地“能入市”，深化入市改革则进一步要求集体经营性建设用地“入好市”。在集体经营性建设用地入市改革新阶段，需要更多的探索和思考，不断发现问题、直面问题、解决问题，通过对改革中的重难点问题一一破解，构建更加完善的集体经营性建设用地入市体系，创造愿干、会干、敢干的集体经营性建设用地入市政策环境，为全面实施乡村振兴战略提供更加强有力的土地要素保障。

编辑概况

张旭，广东中地国土空间政策研究中心高级课题研究员，主要从事农村集体经营性建设用地入市、产业用地供应、全域土地综合整治、城乡增减挂、农村宅基地改革等相关领域政策研究，具有较扎实的理论基础和丰富的项目经验。

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