一、2019中国城市规划年会：“活力城乡 美好人居”

2019年10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市隆重开幕，本届年会的主题是“活力城乡 美好人居”。

致辞：黄艳——住房和城乡建设部副部长

黄艳副部长从以人民为中心，以问题为导向，以社区为切入点三个方面，探讨当前提高人居环境质量的理念、方法和路径。

第一，以人民为中心，坚持改革创新，提高人居环境质量。第二，以问题为导向，认识并不断解决各类城市病和城市短板，提高人居环境质量。第三，以社区为切入点，通过老旧小区改造等城市更新工作，提高人居环境。

致辞：赵龙——自然资源部党组成员、副部长

国土空间规划是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的重要组成部分。赵龙副部长强调了做好新时代国土空间规划工作的“五个必须”。

第一，必须把思想和行动统一到党中央关于建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”的重大决策部署上来，紧紧围绕国土空间规划体系改革的方向、目标、任务和路径，不再争论观望，发挥各自优势，汲取经验教训，摒弃惯性思维，凝心聚力、团结奋进，积极跟上时代前进的步伐。第二，必须坚持以人民为中心，编制、实施国土空间规划，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，实现国家利益和人民利益的高度统一。第三，必须结合地方实际，体现地域特色。第四，必须改进工作方法，要集思广益，采取专家引导、公众参与、政府决策的工作方法。第五，必须发挥好城市规划学会协会等社团的支撑作用，凝聚共识，为建立国土空间规划体系做出积极的贡献。

庄少勤——让城乡因大家更美好

庄少勤总规划师指出，大家习以为常的专业常识和经验或许只能认知冰山一角，而空间问题是时间问题、行为问题、关系问题。在传统工业化视角下，出现了很多方法与问题不匹配的情况。对此，庄少勤总规划师强调，城市是有温度的，而“大家”不应该是冰冷的。国土空间规划是要协调“时空人事”的关系，即考虑所处之迹、所在之地、相关利益与空间关系这四个方面，才能构成一个完整的国土空间规划。

生态文明新时代需要与之匹配的时空秩序来支撑。在生态文明新时代，大家要走新路，坚持新发展理念，坚持生态优先、绿色发展；在高质量发展阶段，大家要守初心，坚持以人民为中心，让人民有获得感、幸福感、安全感；在现代化治理新要求下，大家要接地气，坚持一切从实际出发，做能用、管用、好用的规划。

规划体系的重构由技术体系向治理体系转变。大家希翼未来的规划是一种可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划。规划工编辑应该成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，让城乡因规划而更美丽，让规划因大家而更美好。

二、汪光焘：对未来城市绿色发展的思考

全球城市发展规律表明，城市发展的历史就是人类社会的文明史。从农业文明、工业文明到生态文明，研究城市的思维应回归本源。

经过改革开放40年，我国已经由传统农业大国，转变为城镇化率超过全球平均水平的城市型国家。城市在解决剩余劳动力就业、对外合作、科技创新等方面发挥了积极作用。国际评估显示中国有30个以上城市在世界排名居前，意味着城市在支撑整个国家经济发展中发挥着重要作用。当前，中心城市带动城市群的发展已经成为必然趋势。

对新时代城市发展的愿景，我认为是：促进国家富强与民族振兴，实现绿色发展、创新驱动、链接全球；满足人民群众对美好生活的向往，实现美丽宜居、彰显特色、包容共享。

借此机会，我就未来城市的绿色发展，讲点建议：

一是要因地制宜制定城市发展战略。首先，大家要充分考虑城市所在区域的发展差异性，包括区域不平衡、结构不平衡、城乡不平衡。再者，必须认识到城市所在区域的脆弱性和不确定性。主要包括气候脆弱性、自然脆弱性、社会脆弱性等。

二是以生态环境承载能力的动态平衡探索发展路径。首先，要以城市生态系统理念评估城市生态环境，即要把城市看成一个城市生态系统，而不是孤立的地块。其次，要开展城市空间公共资源总量发展模式的研究，通过全生命周期管理、空间功能和使用方式的调整，确保公共资源的高效配置和相对稳定。

三是研究人口素质结构，制定区域性产业政策和产业布局。首先，要研究城市人口流动的一般性规律。再者，要探索建立产业与就业岗位统计分析制度。

四是实行生态文明思想下的五位一体发展模式。首先，要从只见物不见人转向见物见人，从实现小康迈向更加富裕，推进未来城市发展建设，建设“物理空间-信息空间”融合的数字城市，实践精细化治理。其次，在整个运行模式里，要以制度善治为基础、以人文引导为灵魂、以市场推动为动力、以技术革新为保障，实现“政府-人文-市场-技术”融合，高质量配置公共资源，提高城市运行效益。

我国发展进入新时代，要贯彻落实习大大新时代中国特色社会主义思想，坚持新发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享，以人民为中心，全面提升城市现代化服务水平。

三、论“城镇开发边界”的概念与运作策略

国土空间规划体系建构是一项系统性工程，需要有一系列制度创新，其中包括市县城镇开发边界等“三条控制线”的划定及国土用途分类管制制度。本文首先回溯城镇开发边界的概念缘起；然后结合中外实践和实效比较，阐述城镇开发边界制度设计与国情的关系；最后提出，在国土空间规划体系建立和监督实施的条件下，要明确城镇开发边界的作用，要赋予其综合性内涵，并体现出层级传导等运作策略。

1、“城镇开发边界”的概念及缘起

基本概念：在我国的城乡规划中，“城镇开发边界”大体是指允许城镇建设用地拓展的最大边界，亦是指可进行城镇开发建设和禁止进行城镇开发建设区域之间的空间界线。城镇开发边界的划定是为了促进城镇集约发展和防止无序蔓延。

概念的缘起：城镇开发要设定边界的思想可以追溯到现代城市规划产生之初。较为典型的如美国波特兰的城市增长边界管理，即通过《城市增长管理功能规划》、《都市区区域规划框架》、《2040城市增长概念》等规划，共同组成波特兰大都市地区的增长管理政策，以引导和约束区域城镇形态。

美国俄勒冈州波特兰地区城市增长边界规划(2017年8月调整)

我国空间规划中的城镇开发边界划定工作：原建设部2005年颁布的《城市规划编制办法》规定在城市总体规划纲要阶段要“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”。2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，再次提出了要划定城市开发边界。2017年10月党的十九大报告则更全面地提出了要“完成生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的划定工作”。十九大以后，各项改革加快推进。2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，中央明确要求，在“多规合一”的国土空间规划编制工作中，要科学划定包括“城镇开发边界”在内的空间管控边界，在边界内外实施差异化的国土用途管制制度。

2、“城镇开发边界”的制度设计与国情

土地私有制下的开发管理及结构性调控：美国、日本等国的土地所有制均是以私人所有为主，呈现出开发市场化和规划管控分权化等特征，广受诟病的城市蔓延随之产生。在看到诸多城市无序蔓延的恶果后，一些地方政府基于精明增长理念和成功的政治运作而出台了新的规划政策，包括事先划定增长边界等。美国的城市增长管理，就其本质而言，就是以公共权力来限制私人的开发权利，以防止产生有损于社会利益的后果。

土地公有制下的规划编制与开发管理：我国的土地制度是“社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；政府代表国家行使全民所有土地的所有权，并拥有对全部国土的规划行政管理权。在以往的城镇总体规划实践中，由于对开发边界的政策内涵缺乏清晰的认知和界定，城镇开发边界划定的随意性很大，基本是对规划建设用地范围的简单放大。由此可见，由于国情不同，不能简单地照搬外国的概念和做法。我国的城镇开发边界划定和监督实施则主要是为了制约地方政府的开发冲动。

3、国土空间规划体系下的“城镇开发边界”运作策略

明确城镇开发边界的作用：一方面，在学理上可将城镇开发边界的作用说明为城镇建设不得逾越的控制红线。另一方面，城镇开发边界应适当大于规划建设用地范围。在规划建设用地范围外留有一定比例的弹性空间。

赋予城镇开发边界综合性内涵：城镇开发边界应被赋予更为综合的内涵，而不局限于技术性划线；包括城镇开发边界在内的“三线划定和落实”，是生态文明时代背景下优化国土空间开发保护总体格局的刚性底线；是整合多部门政策和真正实现“多规合一”的空间发展框架，要对各类资源保护利用、城镇或乡村规划建设发挥综合引导和管控作用；在划线的背后应是产业发展、财政支出、设施供给、社会治理、生态管控等一系列配套政策和责任机制。

体现层级传导的城镇开发边界划定与管控：上级政府制定的国土空间总体规划要对下级国土空间总体规划中的城镇开发边界划定提出具体要求，同时也要上下结合；城镇开发边界一旦确定和批准，下级政府应认真实行，上级政府要严格监管。当然，由于不同层级的规划精度存在差异，城镇开发边界划定等的层级传导需要有一定弹性，并有一个上下互动的过程。

4、结论

研究发现，如果说美国等的城镇增长边界的本质是用公权力来约束私人权利的不当行使，我国的城镇开发边界划定和监督实施则是旨在制约地方政府的开发冲动。

在生态文明建设和注重国土空间开发和保护的新时代，“多规合一”的新规划体系既对国土空间用途管制提出了更高的要求，同时也为包括城镇开发边界在内的“三线划定和落实”等规划运作制度的创新提供了新的契机，相关的研究工作和创新实践应及时跟进。

地方实践

一、包头市自然资源局积极建立国土空间规划体系

一是按照国家构建“五级三类”国土空间规划体系的总体要求，全面启动国土空间总体规划编制工作。

市委市政府联合下发《包头市国土空间总体规划编制工作方案》，成立了包头市国土空间总体规划编制工作领导小组，明确了国土空间规划编制重点研究课题，任务内容和进度安排。开展编制前期调研，及时掌握数据收集进展、存在的困难问题及各地区、部门的工作设想。7月初，举办了“构建祖国北疆特色国土空间规划体系”论坛以及包头市国土空间规划编制专家咨询会，邀请国家国土空间规划领域专家，就包头城市空间国土规划工作建言献策，为包头市国土空间规划编制打下了坚实的基础。严格落实“三区三线”硬约束，开展了资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价。基本完成了市域范围生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界红线、城市各类绿地范围控制线以及河道保护蓝线，即“三红一绿一蓝”五条线的划定工作。相关立法工作稳步推进，《包头市永久基本农田管理条例》、《城镇开发边界管理条例》均通过自治区人大常委会批准。包头市“城市双修”试点工作圆满结束，并通过住建部验收。

二是认真落实国土空间用途管制制度，加强建设项目用地预审和用地审查。

对涉及占用林地、草地的，由林草部门审核同意，对占用耕地的落实占补平衡要求，严格农用地、未利用地转用审查报批。加快推进“多规合一”，形成了全市域2.78万平方公里国土空间规划“一张图”，正在推行基于“多规合一”规划成果的多部门协同工作模式。

二、杭州：2022年将形成市域国土空间开发保护一张图

近日，杭州市出台《关于加强全市国土空间规划统筹管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出到2022年，杭州将完成全市国土空间总体规划及系列专项规划、详细规划编制，届时形成市域国土空间开发保护一张图。同时，杭州市将逐步建立全域统筹、分级管理、分类引导的国土空间规划编制体系和全市统一、权责清晰、科学高效的统筹管理长效实施机制，实现规划“一张图”、实施“一盘棋”、监督“一张网”、保障“一股绳”。

当前，杭州市国土空间总体规划正在紧锣密鼓地编制中。杭州市规划和自然资源局相关负责人表示，国土空间规划的高质量编制和实施，是事关杭州未来发展的系统工程，规划要增强权威性、系统性、实用性、创新性、操作性，仅仅注重规划编制是远远不够的，而是要建立规划编制、实施、监督全链条高效管理的体制机制。

《实施意见》注重强化全域全要素全过程规划统筹管理，提出了杭州国土空间规划统筹管理的总体要求和总体目标，并就规划编制、规划实施、实施监督、力量保障等四方面内容作了明确。

三、东莞：打造全球先进制造业中心，构建人地和谐的美丽国土空间

为贯彻落实国家、部、省关于加快推进国土空间规划体系构建的工作部署，日前，东莞市委、市政府在市行政办事中心北楼一楼会议厅组织召开全市国土空间规划编制工作动员大会，并已形成东莞国土空间总体规划编制思路。

会议指出：

国土空间规划编制对东莞长远发展意义重大，工作领导小组各成员单位和功能区、镇街在理念上要贯彻落实生态优先、绿色发展、集约节约、立体开发等思想，在形势上要结合粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区、广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区等“三区”建设工作，在策略上要重点优化拓展城市发展空间，注重解决历史遗留问题，在方式上要强化全市统筹，促进市镇协调发展。

会议强调：

 一是要加快构建现代化的城市发展格局，以轨道交通建设和流域治理为导向，优化生态、农业、城镇空间结构，加强与湾区对接； 二是要全方位塑造高品质的城市空间，着力提升城市设计水平，传承城市历史文脉，以人为本构建满足高品质生活需求的公共服务体系； 三是要着力提升资源科学精准配置水平，重点保障产业发展空间、民生工程需求等； 四是要切实优化国土空间开发保护格局，加快转变国土开发利用方式，提高国土空间治理能力； 五是要同步建立健全规划实施保障机制，通过国土空间基础信息平台，实现规划全流程的“一站式”服务功能，建立规划实施的评估与监督考核机制，实现“一张蓝图”干到底。

会议要求：

在推进规划编制中突出以下四个方面：

一要强调“全局统筹”，从关注建设用地到山、水、林、田、湖、海全域、全要素管控； 二要强调“多规合一”，从以往的多类规划到多规融合；三要强调“自上而下”，贯彻落实国家级、省级等上位规划，衔接专项规划、详细规划，统一规划体系、形成规划合力；四要强调“规划权威”，明确国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更。

据了解，东莞市国土空间规划编制前期筹备工作正有条不紊推进中。下面，大家一起来看看东莞国土空间总体规划编制思路吧！

1、思想引领：以习大大新时代中国特色社会主义思想为引领，科学编制国土空间规划

（一）贯彻落实生态文明思想， 促进绿色发展

（二）坚持以人民为中心，实现共享发展

（三）深化供给侧改革，助力高质量发展

（四）探索城乡融合发展改革，加快城乡协调发展

2、城市定位：从制造到智造，打造全球先进制造业中心

目前，东莞人口规模达到1000万人左右，经济总量达到了较高水平。但目前，东莞的产业转型升级仍处在关键窗口期，需要由“制造业中心”向“制造业之芯”转变。在粤港澳大湾区城市群中，东莞拥有区位、制造业基础、创新技术转化等方面的突出优势，特别是广深莞三地的科研、创新与产业已经形成了良好的互动关系。

在上述背景之下，东莞谋划了两大发展路径：一是加快创新驱动发展，打造科创产业中心；二是融入粤港澳大湾区，打造粤港澳大湾区的先进制造业中心，强化科技创新成果的转化功能、强化扩大开放合作的示范功能、强化现代优质生活的服务功能。

3、从局部到全域，构建人地和谐的美丽国土空间

一全域统筹，构建国土空间开发保护总体格局；二系统治理，补齐东莞的生态短板；三乡村振兴，留住东莞的美丽乡愁；四提质增效，拓展东莞的发展空间。

4、从增量到存量，优化一优三高导向下的资源配置

一是规划从关注“增量扩张”转向“存量挖潜”；二是从土地资源管理到自然资源全要素管理；三是一优三高导向下资源要素配置策略。

5、从分散到系统，设计匹配管理事权的规划编制体系

一发挥功能区在市—功能区—镇三级体系中的作用；二构建权责清晰的国土空间规划编制体系：强化市级国土空间总体规划引领作用，探索功能片区规划统筹事项，规范镇街规划管理权限。三建立刚性约束、弹性适应的规划传导方式。

6、从蓝图到公共政策，强化规划的实施监督

（一）制定规划配套法规政策

（二）构建规划实施监督体系

（三）完善规划建设审批机制

（四）建设空间规划信息平台