《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“引导意见”）中明确提出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要作用。那么围绕国土空间规划体系的建立，如何突破原有城乡开发建设的既有思路，重新理解和定义地下空间规划，从全域国土空间管控的视角，探讨国土空间规划体系下地下空间规划编制的思路与重点就显得尤为重要。

2020年4月北京市发布了《中共北京市委北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下简称“北京实施意见”），是省（市）级层面对我国国土空间规划体系的一次落实和解读。本文以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为引领，结合北京市地下空间规划建设经验，对接国土空间总体规划、详细规划和专项规划分级分类规划体系，提出地下空间规划编制的方法与重点，紧扣地下空间规划的特点，实现地下空间规划与国土空间规划体系的融合与衔接，以期为新时代地下空间规划编制与地下空间资源的科学合理利用提供新的思路。

1、理解地下空间的内涵，地下空间是城市重要的战略资源

地下空间是国土空间的重要组成部分：地下空间不仅仅是城市重要的空间资源，是各类建设活动的基础，同时也是地下岩土资源、地下水源、地下可再生能源等的重要载体，还是自然生态系统的重要组成部分。

地下空间是城市综合承载力的重要保障：地下空间是城市各类基础设施的重要载体，通过对地下轨道交通系统、地下道路系统、地下防灾安全系统、地下物流系统、地下市政设施系统的综合、分层布局，构建立体高效的城市基础支撑系统，是城市综合承载力的强有力保障。

地下空间是城市公共空间品质提升的重点：地下空间是城市公共空间的重要组成部分，通过促进地下轨道站点、公共服务设施、公共空间、基础设施的一体化布局，形成地上地下一体、地下互连互通、舒适便捷的地下公共空间系统。

地下空间是城市防灾韧性的前沿阵地：地下空间由于其密闭性好、环境稳定性强等特点，可为城市应急避难系统提供有力支撑，通过地上地下防灾空间的统筹布局，建立地下主动防灾体系，提升城市应急防灾能力。另外，随着地下工程建设技术的发展，深层地下空间为大型战略储备设施、数据中心、指挥中心、雨洪调蓄设施等新型战略防灾设施的建设提供条件，是新时代城市战略安全的重要前沿阵地。

2、转变地下空间发展理念，地下空间是城市可持续发展的重要保障

从工程建设优先到生态保护优先，强化底线约束：地下空间作为城市重要的资源载体，应立足资源禀赋和环境承载能力，贯彻生态保护优先的理念，明确地下空间资源发展底线，以生态安全评估为前提合理有序利用地下空间资源。

从平面扩张到立体集约，科学预留未来发展空间：科学适度利用地下空间资源，促进城市空间从平面发展到竖向分层发展转变，统筹各竖向层次的地下空间资源利用，优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，在综合评估地下水、土、气、岩等地质要素的前提下，结合功能设置需求，弹性预留发展空间，促进深层地下空间的战略预留。

从条块分割到功能统筹，绘制“一张蓝图”：地下空间是复杂的巨系统，涉及地质、生态、交通、市政、防灾、历史保护等不同专业领域，若要达成集约合理利用地下空间的目的，地下各类功能设施和空间建设应转变原有的条块分割建设思路，以各专业部门的数据共享为基础，实现各类功能设施与空间的“一张图”整合，通过系统规划与统筹布局，提高地下空间资源利用效率，提升城市综合治理水平。

从工程项目推动到规划引领，完善顶层设计：科学规划是保障地下空间资源科学合理发展的前提，应加强规划的引领作用，健全规划实施传导机制，明确综合管理主体，不断完善制度设计，健全规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系等。

3、对接国土空间规划体系，实现多规合一，建立地下空间分级规划与管控体系

北京初步构建了“全市—分区—特定地区”的地下空间分级规划体系，多空间维度完善地下空间规划管控内容，强化生态优先、底线约束、专项统筹、刚性管控等国土空间规划思想，促进地下空间规划与国土空间规划体系的有效衔接。

地下空间分级规划体系

市级地下空间总体规划：基于全域、全要素规划管控思维，以城市地质调查为先导，系统整合地下空间各类基础数据信息，分别从农林保护、绿地水系保护、地质风险防护、水文地质条件、工程地质条件、基础设施建设管控六个方面，开展地下空间建设适宜性评价，明确地下空间三维生态安全格局，划定地下空间竖向生态红线，构建覆盖全域、各竖向层次的地下空间生态适宜性建设分区。在此基础上，从地上地下空间统筹、各类功能设施统筹的视角，结合城市发展建设因素，综合分析地下空间总体发展格局与规模指标，明确地下空间重点分区与竖向分层引导要求，明确地下空间各类功能设施系统的空间布局与相互关系，从全市层面引导地下空间资源的科学利用，引导各级地下空间规划的编制。

地下空间竖向生态红线示意图

分区地下空间总体规划：在城市地下空间总体规划编制完成后，可结合城市行政区划，编制分区层面的地下空间总体规划，结合分区特点深化、细化全市层面地下空间总体规划内容，特别是在现状梳理和数据采集等方面更加详实。分区层面的地下空间总体规划，应结合分区规划要求，系统梳理地下空间的各类影响因素，科学判定地下空间资源潜力，明确地下空间规模和总体发展结构，明确地下空间重点建设地区和限制建设地区范围，有效引导地下空间的科学合理发展。与此同时，分区层面地下空间总体规划应明确地下各类功能设施的发展规模和空间布局，协调各类功能设施的布局关系，促进地下空间资源的竖向分层利用。鉴于各分区的城市发展特点不尽相同，规划还应针对分区面临的地下空间实际问题，提出有效解决途径和应对策略。

分区层面地下空间资源潜力综合评价示意图

分区地下空间详细规划：为更好的引导地下空间资源的科学合理利用，在编制分区层面地下空间总体规划的基础上，针对一些重要行政区域，可进一步编制分区地下空间控制性详细规划，规划深度达到街区层面，深化落实分区地下空间总体规划要求，细化地下空间生态安全、规模管控、空间结构、功能布局等方面的规划管控要求，形成街区层面的地下空间规划管控引导。

地下空间控制性详细规划图则示意图

特定地区地下空间详细规划：城市重点功能区、城市更新改造地区、历史保护地区、交通枢纽周边地区等城市区域往往有条件实现地上地下空间的同步建设，是城市地下空间建设的重点地区。可在编制分区层面地下空间总体规划的基础上，结合城市发展计划，编制特定地区地下空间详细规划。鉴于地下空间相对复杂的特性，特定地区地下空间详细规划应比相应的地上空间控制性详细规划更为深入，有必要吸纳修建性详细规划和城市设计的部分工作，详细规定地下公共空间的总体布局与竖向深度管控要求，明确各类地下公益性功能设施的布局与规模，并对地下经营性功能设施提出规划引导。

特定地区地下空间详细规划示意图

4、健全地下空间规划实施保障

建立地下空间综合管理机制：地下空间是一个综合的巨系统，涉及管理部门众多。鉴于地下空间在功能上的综合性、空间上的多样性、开发实施的关联性以及工程建设的不可逆性，有必要将地下空间作为一个专项管理内容，从立法层面明确地下空间综合管理部门和管理机制，设立地下空间开发利用综合协调机构，统筹地下空间规划编制和管理工作，研究决策地下空间开发利用中的重大事项，推进地下空间相关立法和政策制定工作，促进相关部门的综合协调和信息共享。

推进地下空间技术标准整合：地下空间开发利用涉及专业众多，地下空间相关专业标准普遍缺乏协调的问题，应尽快开展地下空间各类专业标准的整合工作，从基础标准、规划设计、专项建设、工程技术、环境安全五个层面，构建地下空间技术标准体系，为地下空间的规划、建设和管理提供技术依据。

健全完善地下空间立法体系：传统的城市规划法规政策主要侧重二维层面，随着土地资源利用需求的增长，一些公用设施（比如地铁）有可能会进入“建设地块”之内，地下空间的分层确权问题日益突出。目前国家层面的地下空间相关政策法规尚缺乏对于地下空间权属范围的界定，地下空间分层确权缺乏足够的法律支撑，无法适应当前地下空间综合、立体开发的实际要求。建议加快开展城市地下空间综合立法工作，明确地下空间建设用地使用权范围，针对地下空间三维规划管理、权属登记、出让管理、建设管理等关键性问题展开针对性研究，不断补充和完善地下空间立法内容，切实有效地引导和规范地下空间的实际建设。

建立国土空间三维信息平台：随着国土空间规划“一张图”要求的提出，地下空间相关数据信息的整合是其中的重要内容。鉴于目前城市地下空间普遍存在数据不清、数据不全、数据不共享等问题，应加快开展地下空间地质调查及信息普查工作，整合地下空间生态地质调查、地下房屋信息普查、地下工程建设信息、地下竣工验收信息等各类地下空间信息数据，建立地下空间三维信息平台，为国土空间三维管理提供支撑。与此同时，应促进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互，推动地下空间信息的动态更新与维护。

二、空间留白 蓄力未来——聚焦北京市划定战略留白用地

今年4月，北京市人民政府印发了《北京市战略留白用地管理办法》，在全市划定战略留白用地，实行城乡建设用地规模和建筑规模双控，原则上2035年前不予启用，为城市长远发展预留的战略空间。留白，意味着留出相应的空白。在寸土寸金的北京划出132平方公里的战略留白，这其中有何考量？“留白”二字涉及的得与失、进与退、当前与长远，值得思量。

1、为什么要留白？

在北京市规划和自然资源委员会相关负责人看来，规划是一门复杂性和风险性并存的学科，而留白则是在已知与未知之间的谋划。

“从城市规划预测的角度看，面对未知的未来，不能盲目行动和判断，未来发展的不确定性始终是城市规划面临的难题和挑战，需要作出留白。从发展规律认知的角度看，城市运行面临的风险和不可控因素始终存在，为加强城市的韧性，也需作出相应的留白。从城市空间发展的角度看，鉴于有限的资源，越发脆弱的环境承载能力，应警惕城市发展对自然的过分占据和索取，为原有自然环境和生态空间的保护与延续作出留白。从治理层面看，随着市民规划参与的增强，规划的政府力量应逐渐留白给社会力量，发挥基层社会细胞的规划自组织能力，并且在规划政策和行动方案的制定中，给予多方协商的留白空间。”该负责人说。

而从现实来看，我国城市空间规划在多年的发展中也累积了一些问题：有的城市空间发展“摊大饼”，优质农田不断被蚕食，有的古城镇在旧城改造、旅游开发过程中被强拆，规划乱作为现象较为突出。与此同时，随着我国城市化水平的不断提升和全球化不断发展，城市问题的复杂性和多样性挑战越发突出。一方面，城市面临的灾害、风险等考验日益增多，另一方面，随着新技术的发展，新业态不断涌现，城市功能的变化越来越难以预料。

针对这些问题，城市空间规划的思维也应相应地转变。应从“短期性”导向向“长期性”导向转变，从“空间满铺式”思维向“格局框架式”思维转变，从“全面安排”思维逐步向“引导、规制、包容性”的思维转变，而规划的理性内核也应从“工具主义”修正为“有限理性”。

而战略留白，则是从未来和未知出发的一种战略谋划，留出一片空白，更好地提升城市面对风险和考验的韧性。

该负责人先容，战略留白首先是计利长远。留白思维的天然属性是为长远的利益而留有余地，而非为了眼前的目标和利益，对城市长远发展做到心中有数、早作安排、长远打算。其实是格局为先，正所谓“先画棋盘，再落棋子”，国土空间规划应当一改传统计划经济时期全盘指令性的模式，变为重在搭建框架、设定规则。把规划的重点放在搭建好城市未来发展的整体“骨架”，而不应平均用力、平铺作画。随着城市复杂性和多元性的提升，规划的侧重点应放在资源配置的协调上，协调的抓手在于制定一套行之有效的规则和制度。

在清华大学建筑学院教授尹稚看来，战略留白一个很大的出发点是落脚保障。面对未来城市发展可能的各种挑战和城市发展的不确定因素，战略留白帮助规划做好多情景应对准备，此次新冠肺炎疫情也启示城市规划需要对可能发生的各种问题做好应对准备。首都的战略留白用地可以为优化提升首都功能提供保障，为城市未来发展预留弹性，为城市重大基础设施、公共服务设施和应对重大公共安全问题预留空间，也为稳定土地和房地产市场提供一定存量预期的保障。

2、留白如何落地？

北京是全国首个提出现状城乡建设用地减量的城市，《北京城市总体规划（2016年~2035年）》定下了到2020年城乡建设用地规模由2015年的2921平方公里减少到2860平方公里左右，到2035年减少到2760平方公里左右的目标。在用地减量化的背景下，北京以拆除违法建设为主要抓手，为空间留白。据北京市规划和自然资源委员会相关负责人先容，总体规划批复以来，北京出台了城乡建设用地供减挂和减量实施方案，结合“疏解整治促提升”专项行动，以集中建设区外的低效集体产业用地为重点，持续推动城市减量发展。

资料显示，2016年~2019年，北京市拆除违法建设腾退土地约2.2万公顷，拆除违法建筑销账面积约1.8亿平方米。2017年遏制住城乡建设用地快速增长态势，仅净增1.85平方公里，达到由增向减的拐点；2018年首次实现了净减34.55平方公里；2019年继续实现净减30平方公里左右。

“今年北京将持续发力，努力实现总规确定的到2020年减至2860平方公里左右目标。尽管在这样大的压力下，市委、市政府依然下定了极大的决心，以坚决的态度，保持历史耐心，在减量发展背景下，在全市城乡建设用地范围内划定战略留白用地，进一步促进减量集约。”该负责人说。

据了解，北京的战略留白用地结合各区分区规划（国土空间规划）编制统筹划定，各区政府作为分区规划编制主体，组织乡镇、街道结合规划实施的具体考虑，统筹选择了战略留白用地，尽可能避免与规划实施计划相互冲突矛盾。正是区、乡镇、村和企业多轮博弈、沟通，从实际中衍生了四种类型战略留白用地。

一是充分体现战略性，在城市发展重要战略节点、重点功能区周边为战略发展留机遇，约占四成；二是结合城市空间布局划定发展备用型留白，为适应变化预留弹性，约占一半；三是分区规划在现状低效利用待转型、待腾退区域划定的功能优化型留白，为转型发展留契机，约占一成；四是随“疏整促”专项行动推进将疏解腾退后用地继续动态纳入战略留白用地。

“上述四种类型留白用地中，较大部分是白地，但正是因为在首都减量发展的背景下，用地条件更加紧张，存在部分战略留白用地上有地上物的情况，部分用地也存在用地面积较小、布局略显分散的问题。此次《北京市战略留白用地管理办法》就是主要针对这些问题，配合总体规划实施节奏，在保持总量控制的前提下，在时间维度持续动态引导优化。”该负责人说明说。

对此，北京一方面加强规划留白用地腾退，有计划实现实地留白。各区政府、开发区管委会应对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，纳入国土空间近期规划和年度实施计划，有序组织实施，2035年前实现实地留白，做到“地上物清零”和“零成本”持有。另一方面，持续优化空间布局，逐步引导实现集中连片。鼓励各区政府、开发区管委会按照总量不减少、布局更优化、用地条件更合理的原则，通过用地置换的方式，逐步实现战略留白用地集中连片分布。

3、留白未来向何处去？

留白不只是战略留白，在空间规划中，留白是多角度的，还包括生态留白、学问留白、社会参与留白等内容。

2018年9月6日，北京市委书记蔡奇在朝阳区调研时，就提出“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的工作思路。随后北京市结合“疏解整治促提升”专项行动推进，出台了一系列改善生态留白的政策。

“‘疏解整治促提升’专项行动拆除腾退后用地，经组织市区部门共同核实规划、权属等有关情况后，实行有针对性的、差异化的生态绿化政策：一是对于规划用途为绿地、林地等用途的非建设空间，按照《关于做好“留白增绿”工作的引导意见》要求，实施‘留白增绿’，在非建设空间主要实施乔木等长期性绿化。二是对于规划为战略留白用地或近期无明确用途的建设用地，按照《关于做好“战略留白”保地增绿工作的引导意见》，实施‘临时绿化’，并纳入战略留白管理。此次发布的《北京市战略留白用地管理办法》在生态政策方面，就进行了很好的统筹衔接。”该负责人先容。

而在尹稚看来，留白策略也不是一成不变的，不同发展阶段，城市暴露出的问题各有差异，城市规划的留白策略也应随之变化调整。在城市发展初期，规划留白一方面是搭建城市发展和各类功能结构框架，对城市的自然山水格局、绿地系统布局进行安排，另一方面是做好城市空间发展的战略预留。

在城市发展中期，城市化呈现高速态势，快速增长与环境污染的矛盾开始凸显，鉴于此，一方面生态留白的策略刻不容缓，例如划定并实施生态控制线、城市增长边界；另一方面考虑到城市不断地内填式开发，以及可能的房地产过热等现象，需要节约集约利用好每一寸土地，兼顾多方利益，因此规划要灵活应对城市用地的不确定性和多样性，不失时机地推行“白地”策略或综合发展用地策略；此外，还要加强城市历史学问的留白。在城市发展的中后期，城市总体上从“增量发展”开始进入所谓“存量发展”，这一阶段规划留白策略应开始侧重于自下而上的公众参与、社区营造以应对城市不断的存量更新，且城市的管控政策应逐渐向负面清单模式转型。

“在未来，留白还应进一步完善和发展，在守住发展底线和资源环境承载能力的前提下，为生态文明留白，为城市文脉留白，为远景发展留白，真正用好留白的力量，让它们为未来增值赋能。”尹稚说。

三、以人民为中心的国土空间规划：管制与福祉

在社会主义新时代思想和生态文明思想下，如何贯彻落实以人民为中心的理念，传承创新，科学编制好新时代国土空间规划，推动空间治理现代化，引领高质量发展和缔造高品质生活，推动中国生态文明和美丽中国建设，成为当前重要科学研究和政策管理及实践的重大议题。面向这一议题，本文特推出两篇佳作：张晓玲研究员等“国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径”，陈明星研究员、刘晔教授等“新型城镇化、居民福祉与国土空间规划应对”。两文对当前国土空间规划展开了理论与实证的前沿探索。前篇围绕在生态文明制度体系下国土空间用途管制和规划响应展开，后篇解析了新型城镇化发展的阶段性规律下国土空间规划如何响应以增进居民福祉，以飨读者。

1、加强国土空间全要素管制与保护，促进生态文明

新时代国土空间用途管制的逻辑起点是完善生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。两文围绕土地用途管制向国土空间用途管制转型的改革逻辑以及国土空间规划的响应路径两个方面进行了理论分析。

土地用途管制的实施路径

（1）土地用途管制是我国土地管理制度体系中核心和基础的组成部分。1998 年以来，土地用途管制的实施立足国家粮食安全、突出重点在耕地保护，以编制实施土地利用总体规划为核心、指标控制为抓手，以土地用途分区为实施单元、具体落实到地块，以新增建设用地为对象、采取“全链条”多手段管理，以先进技术为支撑、实施综合监管；在保护耕地、保障粮食安全、促进节约集约用地和提高依法依规用地意识等方面取得了较好成效，但仍存在管制刚性过强、管制手段过于单一、管制类型过于单一、管制范围未能实现全覆盖、忽视土地生态系统的整体保护等问题。

（2）国土空间用途管制改革要形成以国土空间规划为龙头和依据、以涉及国家生态安全和粮食安全的资源保护为重点、以不同类型国土空间转换控制与许可的全链条管理为抓手、以当今先进技术综合监管体系为保障的总体架构。土地用途管制向国土空间用途管制的转型，要实现单一地类保护向空间统筹转型、地类管制向空间管控转型、指标传导为主向指标与分区相结合转型、底线约束向底线约束与激励引导并重转型，进而构建面向全过程、多样化的管制规则体系，完善国土空间用途管制的空间传导机制，体现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标导向，实现所有国土空间全要素统一管控。

（3）国土空间规划是国土空间用途管制的龙头和依据。面对新时代国土空间用途管制的改革要求，国土空间规划改革应依据“山水林田湖草生命共同体”理念，构建能够体现国土空间系统性和整体性功能的规划指标体系；理顺空间、要素与功能之间的逻辑关系，构建覆盖全域、上下衔接的规划分区体系；丰富底层规划的管控规则，构建底线约束与激励引导相结合的规划实施弹性机制；优化规划实施机制，构建面向各类国土空间转化及重要控制线变化的“全链条”管理机制。

2、落实以人民为中心增进居民福祉，建设美丽中国

在经济实现快速增长的背景下，如何满足人民日益增长的美好生活需要，提升人民群众的幸福感成为重要议题。新时代国土空间规划作为国家重大战略部署，既以过去多种类型空间规划为基础，又是一个新生事物。

两文建构了新型城镇化、居民福祉和国土空间规划的关系，从新型城镇化科学认知内涵、城镇化中后期发展的阶段性规律等角度，阐述了中后期城镇化更加注重发展质量和内涵的客观趋势，以人为本的新型城镇化内涵需要进一步丰富和建构，提出增进居民福祉是以人为本新型城镇化的核心，梳理了居民福祉内涵的国内外相关研究、居民福祉的主客观测度指标体系与方法，归纳了影响居民福祉和幸福感的综合影响因素。

新型城镇化、居民福祉和国土空间规划

居民福祉的各种影响因素

借鉴国外空间规划经验，建议把增进城乡居民福祉作为国土空间规划编制的引导思想之一，并在国土空间规划实践中更加注重公共服务设施优化配置研究、灾害风险评估与韧性城市建设、三生空间优化、社区生活圈规划与精细化管理和大数据与智能决策系统等。城镇化是国土空间规划的重要组成，需要加强城市合理等级体系、城市人口流动格局网络、半城镇化与就近城镇化模式、城乡基本公共服务配置与均等化、气候变化与城市灾害风险管理以及快速城镇化下人地关系演变等新型城镇化基础研究，为国土空间规划的科学编制提供科学依据。

 发达国家国土空间规划中有关居民福祉的内容

四、城市形态与疫情防控：中国城市规划学会在国际高级别论坛献策

近日，联合国人居署和世界卫生组织联合举办了“城市形态与新冠病毒：对密度、过度拥挤、公共空间和健康问题的思考”在线论坛。此次论坛旨在研讨新冠疫情蔓延的背景下，地方政府如何采取行动，落实《联合国2030可持续发展议程》，增进政府官员、专业人士和学者对城市形态与疾病传播和防控之间关系的了解，分享各国在不同的城市环境和密度条件下应对新冠疫情的经验，推动城市决策者、公共卫生专家和城市规划专家在疫情期间及未来的合作。

联合国副秘书长麦慕娜·莫哈德·谢里夫在发言中表示，新冠肺炎疫情给城市的健康发展带来了重大挑战，城市形态与疫情的关系成为大家关注的话题，各国都非常关注如何让城市有效地应对包括疫情和气候变化在内的灾难性事件。同时，贫民窟等非正规居住场所面临的困难，城市中脆弱人群的健康需求以及基层社区治理，也应该成为关注的重点。她希翼通过实施《新城市议程》，进一步凝聚全球共识，将城市作为应对各类挑战的抓手。

世界卫生组织助理总干事山本直子指出，城市不仅作为生产机器而存在，而且更需要为每个人的福祉服务。城市的拥挤可能会加剧应对疫情的困难，这种情形对于那些脆弱群体和非正式住区的居民更加严峻。健康的城市需要惠及每一个人和每一处角落。尤其在疫情大流行的背景下，城市需要保障所有人对于基础服务医疗设施和物资供给的需求。同时，城市的发展与治理需要每一个人的参与，使人们享有公平的权益，进而推进可持续发展。

西班牙加泰罗尼亚地区政府土地和可持续发展委员会委员达米亚·卡尔维提出，大家要正确看待城市密度和疫情的关系。城市的高密度对于城市的发展是必要的，高密度又可能为病毒传播创造了条件。然而，城市同时也是解决问题的关键所在。城市的密度为管理提供了便利，使得社区等基层层面的管控成为可能。大家需要通过综合考虑经济、健康、学问等多方面因素，建设健康可持续的城市。同时，全世界需要进一步强化共识，共同合作推动《新城市议程》。

美国纽约市卫生局局长奥希里斯·巴博特分享了纽约的案例，罗列了纽约疫情防控所面临的种种困难。城市的高密度突显了医疗卫生资源的不足，也为那些居家隔离的人的日常生活带来困难。同时，近期的各类热点事件引发的各类聚集性活动带来了潜在威胁，使得疫情防控工作更为困难，也为城市恢复正常运作带来了挑战。

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠重点探讨了城市密度与疾病传播之间的关系。他指出，城市密度既是规模经济、集聚效应的产物，也是城市存在的价值。城市密度不仅意味着人口的密度和开发的强度；也意味着服务的密集度和设施的可达性，而后者在抗击疫情中发挥着关键作用。通过对比宏观、中观、微观不同空间尺度下人口密度和累计确诊新冠病例数量，石楠提出，人口密度与疾病传播之间不存在直接的相关关系，而接触强度与疫情传播密切相关，其他包括空间距离、治理水平、社会共识等综合因素也会影响疫情的防控。

石楠指出，抗击疫情需要的是减少接触、切断传染途径，而不是简单地降低密度。更进一步说，城市不是传染病的摇篮，是疫情的受害者，也是实现疫情防控的钥匙。各国决策者、管理者和规划师应该在联合国《2030年可持续发展议程》《新城市议程》等国际文件引导下，通过综合性的高质量规划，推动城市朝着更为韧性、包容、健康的方向发展。

五、学会多位专家建言，助力高质量推进北京控规编制

控制性详细规划是落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和各区分区规划，贯彻深化北京市《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，实现“一张蓝图绘到底”的重要环节。为科学组织控规编制工作，北京市规划自然资源委近日组织召开了北京市控制性详细规划编制管理思路框架专家研讨会。会议采取视频形式，邀请邱跃、石楠等十名专家参会。

详细规划处马红杰处长和中国城市规划学会常务理事、城市设计学术委员会副主任委员、北京市规划院王引总规划师对北京市控制性详细规划编制管理思路框架和当前控规编制工作整体情况进行了解读，提出了本次规划导向的四大转变：

从方案到方法：坚持编管一体，以管定编，以编促管，服务全生命周期的规划管理，保障一张蓝图干到底，切实提升控规有效性。

从增量到变量：坚持减量提质、存量更新、变量可控，协调多方力量，推动城市从高速发展转向高质量发展，增强控规可实施性。

从规模到品质：全面塑造城市特色、提升城市品质、孕育城市活力，增强群众获得感、幸福感、安全感，推动控规精细化。

从建设到生态：完善国土空间规划体系，加强城乡融合，推动控规在城市集中建设地区的国土空间全覆盖。坚持逐层分解与传导落地，严格保障城市公共利益，提升控规科学性。

专家说

邱跃——北京城市规划学会理事长：本次控规编管体系的构建是应对新时代新要求的创新，应明确控规各层级内容各自的作用和管理方式：街区指引是约定，街区控规是法定，综合实施方案是商定；动态维护概念的内涵和外延都具有科学性，应当在控规编制管理中坚持动态维护机制；建议深入研究，简明表达，发布便于理解的简版控规成果。

石楠——中国城市规划学会副理事长兼秘书长：当前控规是在国土空间规划体系下对详细规划进行的系统性探索，有助于实现从用途管制到开发控制和城市治理的转变。建议进一步明确控规各层级成果在用途管制、开发控制等不同目的方面的作用；进一步考虑控规体系构成与行政管理层级、内部督察之间的关系，在简政放权和负面清单管理的同时，强化设计审查，更好地与城市设计相结合，发挥控规在城市空间秩序和景观风貌管控方面的制度化作用。

林坚——中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任委员，北京大学城市与区域规划系主任：当前工作在各层级规划的纵向传导、事权对应、用地功能协调、空间开发管控等方面，进行了大量的创新性探索，尤其是“方法重于方案”的总体思路具有重要的示范和借鉴意义。未来还需进一步建立健全控规全生命周期管理机制，明确规划实施后必要的规划修改调整或动态维护机制，同时还需加强对产权关系的研究，保障规划实施。

靳东晓——中国城市规划学会乡村委副主任委员、中国城市规划设计研究院副总工程师：建议在街区控规中加强与上位规划的衔接，从区域整体层面分析街区定位；统一各试点控规项目的规划期限；在控规技术标准基础上允许体现街区自身特色的突破性内容。

田崑生——北京城市规划学会副理事长：本项工作是落实市委市政府“深入落实北京城市总体规划，全面提高规划、建设、管理水平”站略任务，探索规划编制和管理的创新举措。建议道路红线、河道蓝线、绿线、建设用地边界等刚性控制线在街区控规阶段能定则定，对重要控制点应确定标高，为下一步综合实施方案的编制或方案设计提供依据。