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亟待摸清的生态“家底”

来源:国土资源报??????2017/12/13 11:30:10??????点击:

福建:新时代的“晋江经验”

近年来,中国生态文明制度建设蹄疾步稳。探索健全国家自然资源资产管理体制正是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求,自然资源统一确权登记作为生态文明基础性制度列入重要改革事项。

2016年11月,中央全面深化改革领导小组审议通过《自然资源统一确权登记办法(试行)》,当年8月,中办、国办将福建省晋江市列为自然资源统一确权登记试点。

晋江市国土资源局局长蔡清渠先容,晋江坚持资源公有、物权法定、统筹兼顾、以不动产登记为基础、社会主义市场经济改革方向五个基本原则,在自然资源登记范围、资产权利体系、统一确权登记、登记信息管理和应用等方面积极探索、有序推进,试点工作初见成效。

重点考虑生态功能和可持续发展

“既要考虑登记单元边界的相对固定性和不动产相衔接,也要考虑生态功能的相对完整性、生态环境保护和可持续发展,某些时候其实是个两难的选择。”晋江自然资源统一确权试点办公室主任蔡天文认为,实践中,自然资源单元边界的划分是以生态功能为主还是以物权边界为主,完整的生态功能是以生态红线为准还是以现场判定为准,并不容易把握。

“大家认为要重点考虑生态环境保护和可持续发展。”蔡天文告诉记者,晋江按照“集中连片、生态功能完整”原则,以生态功能为主,用生态红线作为单元边界,划分了登记单元范围线、国有自然资源边界线、不同类型自然资源的边界线等三条界线。

在晋江,“生态红线”和“河道蓝线”是划定自然资源单元界线的重要参考。以加塘溪和坝头溪水流登记单元为例,考虑到保护和发展的实际需求,以2017年晋江市防洪排涝专项规划成果中针对规划的“河道蓝线”(安全防护控制线)作为干流部分的单元界线,支流部分以所有权界线作为单元界线。其中,水库考虑到保护和发展实际需求,以2016年晋江市生态保护红线成果作为单元界线;考虑到生态功能的相对完整性,以2015年土地利用现状变更调查成果的内陆滩涂和水工建筑用地的图斑界线作为单元界线。

“依据水系规划蓝线或生态保护红线划定登记单元范围,权威性高、依据充分、方法简单,但不能忽略的问题是,各部门调查目标不同,成果各有侧重。” 跟踪晋江试点的浙江大学副教授董玉鹏认为,是否完全按照红线、蓝线来预划登记单元,值得进一步研究。

体现物权的法律特征

科学认识并合理界定自然资源登记类型,是确保全面开展自然资源统一确权登记的关键。

晋江的办法是以土地利用现状分类为基础,结合其他部门资料和实地调查结果进行判定。根据土地利用现状变更调查成果,制订了自然资源类型与土地利用现状分类的对照表,并将农业、水利等部门专项调查成果作为自然资源类型的必要补充。

事实上,水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、探明储量的矿产资源七类自然资源是否涵盖了国土范围内的所有资源类型,业内有不同意见。按照“物权法定”原则,晋江没有再创设新的自然资源类型,所有的自然资源都归类于这七种类型。

未来在全国推开需要顶层制度设计更具操作性。蔡清渠建议,国家层面应综合分析归纳每种资源的特点,清晰界定资源类型的概念与内涵,列举其表现形式,以增强实用性和可操作性。“为体现自然资源登记的物权法律特征与权威性,便于后续统计与统一管理,全国应统一认定标准。”董玉鹏建议,对自然资源类型的划分,应当以《宪法》为最高依据,以科学性、专业性和可识别性为标准,同时参考借鉴各资源管理部门的管理数据,与土地利用现状分类进行衔接,尽量做到对应。关于各类自然资源的概念,有法律明确规定的,应当以法条表述为准;法条表述不清晰或有歧义的,应当进行法律说明或予以修正;没有法律规定的,应由国土资源部会同相关部委拟定解决方案。

确保各类主体不动产合法权益

目前,晋江在确权中采用的是2013年权属线,由于历史遗留问题等原因,部分土地有必要进行权属变更,这既利于自然资源确权,也有利于后续保护和利用。蔡天文认为,权属界线变更的,应当在确权登记中进行调整,最大限度地利用“二调”数据;确有必要的,应当重新进行测绘。

晋江针对实践中发现的各种问题,一一提出建议:国家所有的自然资源所依附的土地被划为建设用地、农用地的,应当在综合社会、经济、环境效益的前提下,考虑更改土地用途,重新制定土地利用规划和空间管制要求,将其上的国有自然资源纳入统一确权登记范围。

国有自然资源权属界线与已登记的集体土地所有权界线冲突时,应当对权属界线进行核实与调整。若该自然资源确实应当属于国家所有,但由于历史原因登记给集体的,需要转为国有土地,可根据《关于确定土地所有权、使用权的若干规定》,由农民集体与市政府签订《土地权属调整协议》,进行土地调整。

如何做到国有自然资源产权与集体、个人物权权利(包括集体所有权,以及集体或个人的用益物权)的有机衔接,也是应该关注的问题。

蔡清渠先容,晋江的做法是,对登记单元范围内涉及的不动产权利,即集体土地所有权和国有土地上的用益物权,都在调查核实后进行关联,并将土地证号、权利人、面积等信息记载在调查表内。

对此,晋江建议:如果自然资源所有权登记在先,集体土地所有权用益物权设定在后,则不动产权利的设立应当符合自然资源登记单元内的公共管制要求。如果自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的,如何在不影响自然资源登记单元生态功能完整性的前提下,对单元范围内的不动产权利进行规制与救济,是两个制度进行顺利衔接的关键。

解决权属纠纷,确保公众知情权

“试点区域先行先试有关确权登记的经验之外,还要防范可能产生的法律、社会风险。”业内专家认为。晋江建立健全了自然资源统一确权登记权属纠纷解决机制,梳理了既有法律法规争议解决条款、理顺该领域纠纷解决措施,对争议处理主体、处理程序、处理时限及行政机关内部纠错程序作出了规定。

“划定自然资源登记单元、划清权属界线、做好权利关联,这是技术层面‘硬’的问题,社会影响层面‘软’的问题也不可忽视。”蔡清渠提醒。

以自然资源统一确权登记信息公开与公众知情权为例,晋江在试点之初,通过政府网站、报纸、电视等媒体,向社会公开发布了自然资源首次登记的通告,由于各部门协调顺畅、宣传到位、信息公开透明,没有造成社会误解。

在确权登记环节,目前晋江已形成登记公告程序和要求的一套完整操作方案,包括公告具体期限、公告内容、异议反馈渠道及处理方式等,既考虑到程序的合法合规,也充分确保利益相关主体及群众充分了解知悉。

青海:三江源里划“边界”

青海有着“世界屋脊”的美称,这里山脉高耸、地形多样、河流纵横、湖泊棋布,更是长江、黄河、澜沧江的发源地,“三江源”之称谓也就因此而来。

去年12月20日,国土资源部等七部委发文,决定在全国12个省(区)先行开展自然资源统一确权登记试点,明确三江源国家公园作为独立的登记单元,与正在开展的国家公园体制改革试点充分衔接,对其管辖范围内的所有自然资源开展全要素的调查和确权登记,重点探索解决自然资源跨多个行政区域的确权登记办法。

就此,在地球“第三极”这片全球气候变化反应最敏感的区域上,一扇推进确权登记法制化,建立自然资源资产产权制度,支撑自然资源有效监管和严格保护的大门,正缓缓打开。

如实讲好“青海话”

“划清边界,是大家这次试点工作的主要任务。”青海省国土资源厅不动产登记事务中心主任闫华先容说:“具体讲,就是在不动产统一登记的基础上,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,划清不同类型自然资源的边界。”

要划清如此多边界,原因就在于三江源国家公园有着“高寒生物种质资源库”的称谓,其生态系统服务功能、自然景观和生物多样性具有全国乃至全球意义的保护价值。这里总面积12.31万平方公里,平均海拔4000米以上,涉及果洛州玛多县和玉树州杂多、治多、曲麻莱县的4个县12个乡镇53个行政村,共有人口6.4万,其中藏族占到97%。

“如此复杂多变的地理、人文和社会因素,确实给清晰划定边界带来了很多不确定性。”闫华坦言,试点区地域面积庞大,公园内部各分园区并不相连,州、县两级各项工作基础也确实薄弱,很多地方长期存在着权属不明、标准不一、边界纠纷、面积差异等问题,这给他们按时完成试点工作设置了诸多门槛。

怎么办?只有探索创新。青海省国土资源厅副厅长罗保卫先容,为了保障试点工作不会因为争议、纠纷问题停滞不前,他们采取设置“争议搁置区”的办法予以解决,对暂时无法调处的先行搁置不登记,待时机成熟、条件允许了以后再行商议。

此外,对于国家公园区域内有些草原、林地共存,河流、湖水、湿地随面积不时增减,地类时而变为草地、荒地等的实际复杂情况,青海厅正在积极探索更符合实际的登记办法,使登记工作更贴近实际。“这就相当于大家既要按照国家方案要求说好‘普通话’,也要结合青海省及试点地区实际大胆尝试、勇于创新,讲好‘青海话’。”罗保卫说道。

目前,青海厅已初步摸清了试点区域自然资源管理使用的基本情况,收集了三江源公园管理局、农牧、林业、水利等部门自然资源管理的相关政策规定、行业标准和试点地区土地、水域、草原、林业的确权登记发证等资料,转入资料分析、工作底图制作阶段,自然资源的调查工作也已基本完成。

首当其冲是消除百姓疑虑

马兰,是青海省玉树藏族自治州曲麻莱县叶格乡乡长,这位1982年出生的女乡长,已经在这里工作了将近10年。这次收集整理确权登记资料的工作,对她来说还是头一次。

6月份,青海厅组织召开了确权登记业务培训会,全省各成员单位、相关州县乡政府及国土、农牧、林业、水利等部门和技术支撑单位负责人、业务骨干共200余人参加了培训,马兰便是其中一位。

培训结束后,马兰带着学习成果回到叶格乡,她担负的任务是配合试点并向当地百姓做好相关宣传。虽然有过这一次的培训经历,但是她坦言,地方政府和老百姓还是有思想顾虑:“由于历史原因,这里的老百姓对于自然资源的私有观念很强,现实中也存在着边界划分和草场纠纷隐患。此外,乡上有些干部对于这次试点工作的责任分工还不是很明晰,不知道应该具体做些什么。”

同样的顾虑在闫华心里也存在:“试点地区处于青海省偏远少数民族聚集区,由于地域、学问和历史差异,当地群众对于土地和草场的私有意识很强烈。”在闫华看来,做好政策的宣传、培训和讲解工作,有效消除地方政府和老百姓的疑虑和误解,在一定程度上决定了试点工作的推进速度和质量。

8月底,正是草原最美的时节。马兰和乡干部们召集老百姓召开乡民大会,大家围坐在草地上,听马兰宣讲自然资源统一确权登记的相关事宜:“试点工作仅仅是对咱们乡上的自然资源所有权进行确权登记,并不涉及建设用地使用权、草原承包经营权、林木林权的权益调整,不会损害大家的利益。如果工作人员到大家的家里、林上、草地去调查的时候,还请咱们多多配合。”

此前,青海厅已会同各州县政府向试点地区发放了印有藏汉双语、蒙汉双语的宣传画册8000余份。“大家这几天还会带着宣传资料,再分头去老百姓家里去和他们聊聊,只有多沟通才能消除他们心里的芥蒂。”马兰对记者说道。

机构整合是难题也是关键

“其实大家现在最大的问题,在于试点地区的基础薄弱,工作推进确实有难度。”采访中,青海省国土资源厅不动产登记局局长王德瑜对记者坦陈,并不讳言。

据他先容,在三江源国家公园所处的青南藏区,国土资源管理人员少,业务素质及信息化程度低、基础薄弱。更为严峻的是,国家公园体制改革将所属4县国土资源部门的职责机构和人员全部整合到公园管理局,当地的国土资源管理工作受到了很大削弱。

记者调查了解到,目前,原曲麻莱县国土资源局人员编制已全部划入长江源园区国家公园管委会曲麻莱管理处,国土资源管理工作相关职责也相应划转至曲麻莱县生态环境和自然资源管理局。

“目前,各县国土资源主管部门划出人员多为原局领导和业务骨干,一些地方原有的国土资源工作受到很大影响。因此,大家有很大一部分工作就要依托于专业测绘单位了。”王德瑜说道。

现阶段,青海省第二测绘院玉树分院承担了玉树区域的自然资源基础资料收集的一部分外业调查基础工作。他们利用作业单位地理信息系统技术的优势,全面对各行业数据进行了梳理、规整,获取了三江源国家公园范围内各类自然资源的土地类型、面积、权属和分布信息。

“现在开展三江源国家公园自然资源统一确权登记试点与三江源国家公园体制试点,国家和省里都要求年底前结束,时间紧、任务重,大家也是想尽一切办法高质高效地把工作往前推。”王德瑜说,“但大家也建议加强和国家公园体制试点工作的有机衔接,尽快捋顺国家公园与地方政府国土资源管理工作的职责划分。”

对此,青海厅不动产登记局也提出了自己的建议:三江源国家公园管理局各园区管委会(管理处)生态环境和自然资源管理局加挂各县国土资源局的牌子,实行“一个机构,两套牌子,一套人马”管理体制,合理调整工作内容,妥善解决地方遇到的实际困难与问题。

青海厅厅长林亚松说:“自然资源统一确权登记试点作为一项全新的改革任务,没有成熟的经验和模式可借鉴,工作的艰辛性和挑战性不言而喻,边探索、边实践;边总结、边提炼,要形成可推广、可复制的自然资源统一确权登记模式,大家还有长路要走。”

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