编辑：吴丽，梁皓，霍荣棉

2020年中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，目前各试点地区已启动深化宅基地制度改革的试点工作。不同的学科背景、不同的利益群体、不同的部门岗位，对宅基地制度改革的理解与期许也会有很大不同。宅基地制度到底怎么改？吴丽等就宅基地“三权分置”改革的制度风险就行了相关研究。

基于制度信任的理论框架体系，宅基地“三权分置”改革的制度风险可分为制度设计失衡、制度供给剩余、制度虚化风险、制度实行困难4种主要类型；案例分析结果显示宅基地“三权分置”改革制度风险具有典型的现实表现差异。研究结论：宅基地“三权分置”改革实践中，可通过提升农户制度信任水平并考虑制度风险生成机理的差异，选择有效制度风险控制路径，逐步实现农村宅基地改革的政策目标。

宅基地“三权分置”改革须预设制度风险存在的可能，尤其是在重新进行宅基地资格权等相关制度的构建和设计过程中，较易产生制度风险。自宅基地“三权分置”正式提出以来，学界普遍青睐于宅基地权利体系化研究，对“制度”本身相关的理论研究存在一定程度的缺位。而相关改革实践研究也表明，由于制度主体、制度客体各自责任、信息、希望、能力的差异，即便是对同一制度规定也会形成不同的理解和处理方式，从而产生制度风险。

一、基于制度信任的宅基地“三权分置”改革制度风险框架构建

宅基地“三权分置”改革可能会由于农户制度信任水平高低，发生制度设计和制度实行过程中的制度风险，具体主要有如下4种类型。

（1）制度设计失衡。是指制度在运作过程中，由于环境的损耗以及制度配套体系的缺乏，造成制度丧失所预定的平衡调节能力，包括制度重复、制度供应不足和制度失范三个维度。从当前宅基地“三权分置”的权能设置来看，改革后宅基地的居住保障功能将由农户“资格权”继续承担，农户会基于自身经验的判断进行自由裁量和权衡，选择是否履行资格权，对社会投资主体而言，也会考虑其是否具有充分的使用权、收益权和处置权能。这一制度很可能会随着经济、社会、法律环境的变化而产生制度失衡风险，表现为农民主体资格权行使过程中的配套体系不完善，致使农民主体可能无法获得与其资格权相对应的收益；社会经营主体则受制于资格权设置的有限性，在宅基地转让期限难以获得希望收益等。此外，还包括针对进城落户农民是否应该有偿退出宅基地的制度设计，需要综合考虑农民进城后的就业、住房和社会保障状况，如若简单推行土地财产权换市民身份，便易出现城市贫民窟或其他社会问题，使农民丧失对改革的制度信任，形成制度失衡风险。而在适度放活使用权方面，农户可选择宅基地复垦、出租、抵押、用于旅游开发等第三产业经营的方式，但受限于各地现实基础和配套政策的差异，宅基地“三权分置”改革同样易发生制度供给不足带来的失衡风险。

（2）制度供给剩余。通常是由于现实问题的复杂性使得制度无法穷尽而带来的风险类型，包括制度缺失、制度宽泛、制度繁琐等内容。宅基地“三权分置”改革构建独立的资格权，使之续造宅基地集体所有权与资格权之间，以及宅基地资格权与使用权之间的权利关系架构，通过集体经济组织成员权阐明与量化农户对集体土地的法律效力。其间，农民资格权的设定范围和行使极易面临制度供给剩余困境，主要涉及“一户多宅”“外嫁女”“非集体经济组织成员”“土地流转后的第三方”“外出农民工”等不同群体的资格权属范围界定不清等。与此同时，针对农户资格权开放程度和处置方式的规定也易产生制度供给剩余风险。如独门独户死亡、农村户口转变为城市户口等都将丧失获取宅基地的资格权，但农村土地征收带来的巨大经济价值，时常出现大量针对宅基地资格权和处置权的新问题。此外，由于经济发展水平、区域社会学问环境等差异，出现资格权界定、使用权流转等相关制度设计内容缺失或制度限定范围宽泛等情形，从而发生制度剩余风险。基于制度信任的视角，其可通过人际信任的强化来进行控制，如充分发挥村民自治组织的积极作用等。

（3）制度虚化风险。指制度受到利益团体的抵制，抑或制度本身发展相对滞后，致使其无法有效地贯彻实行；或者由于制度权威性遭受质疑而使得效力被削弱，从而产生制度虚化风险。在宅基地“三权分置”改革中，首先是成员资格权的重新设定，往往资格权分离的过程易产生路径依赖，即以使用权的自发市场化需求来倒逼资格权的分离。从制度信任的角度来看，农户根据实际的市场需求，进行资格权的分离选择，其中包括资格权财产化的过程，但由于经济发展水平、信息来源渠道以及对于制度实行者的信任水平的差异，可能会使得制度实施过程中效力减弱，制度设计被虚化。其次，宅基地资格权缘起于“居者有其屋”的社会保障理念，在处理宅基资格权与使用权关系时，容易将后者作为法定的主权利，将前者作为未来宅基地使用权“流转后的剩余权”，从而使得宅基地资格权被降格，整个制度设计存在虚化的风险。最后，由于宅基地所有权主体多元化的情形仍将长期存在，当发生宅基地被征收或面临其他增值收益机会时，宅基地所有权的代理制会大大地限制农户正常行使其宅基地使用权，如存在一些地方村民委员会和乡镇政府，违背农民集体和农户的意愿进行大规模的征地和拆迁，形成改革中的制度虚化风险。

（4）制度实行困难。指宅基地“三权分置”制度实行过程中所面临的可实行度偏低、对实行主体不信任、实行环节受阻、实行结果不被认可等各种情形。首先，通常情况下，制度内容设计的可实行度越低，制度实行越困难，制度风险水平越高。如宅基地资格权退出机制设计中，若未能充分考虑农户类型的差异，则制度被认可度较低，制度实行越困难，而对宅基地使用权的转让、租赁和入股方式的规定，须设计更具区域特性、更为详尽的实行方案以提升制度可实行度。其次，制度实行主体（特指基层地方政府、村干部等）的被信任程度会直接影响制度实行水平。若无法达到最小制度信任水平，制度实行风险随之产生。通常，在经济发达地区，农民对制度实行主体的信任度较低大多源自于对其实行环节公正性的质疑，而在经济欠发达区域，由于理解水平较差、信息获取渠道相对不通畅、小道消息易于扩散等因素，农民更易对制度实行主体的身份产生不信任。再次，宅基地“三权分置”制度实行可能面临大量非正式制度的阻碍，如某些僵化的习俗民约、村规等都会对正式制度的实行产生负面影响，导致制度实行难，同时可能存在的沟通网络失调、成员间信息交流受阻、改革相关的上层信息无法传达到基层农村，也会阻碍制度的有效实行。最后，制度实行结果的公正性也会影响农村集体成员的制度信任水平，如因改革资源分配不均而产生的心理不平衡，或因制度的宣贯不到位影响实行效率等，都会导致对制度实行结果的不认可，从而发生制度实行困难风险。

二、宅基地“三权分置”改革制度风险的案例分析 

（一）典型案例的选取

宅基地“三权分置”改革制度风险的产生有着天然的现实属性，其问题来自于宅基地利用的公平和效率平衡。实际上，自2007年颁布《物权法》以来，国家已陆续出台宅基地相关的系列改革政策，涌现出“宅基地指标交易”“宅基地换住房”“宅基地换社保”“宅基地拆旧复垦”“集地劵”等多样化的改革实践模式。而在现有各项配套保障体系尚未完全建立的情况下，宅基地“三权分置”改革常常面临前文所述的各类制度风险。为了厘清制度信任理论框架下制度风险的现实表现，下文将围绕宅基地“三权分置”改革制度设计中的风险易发点——宅基地资格权分离设置，以及制度实行过程中的宅基地使用权流转困境，选取典型案例，从归纳到演绎，探寻制度风险研究的实践依据。

案例类型一：宅基地资格权分离之制度设计风险。

湖北省监利市夏村夏氏兄弟二人已进城定居多年，却仍不愿退出宅基地，原因在于对可能丧失的宅基地潜在价值的担忧；同村夏氏姐妹属于纯女户家庭，村集体按照集体土地分配的原则，外嫁女无本村土地继承权、入赘女婿具备本村土地分配权进行宅基地资格权确认，面临“新户无宅”的困境，导致其与村集体之间发生激烈对抗；此外，夏村部分外出务工农户因担心宅基地退出后续生活难以保障而不愿退出宅基地，也有部分成员宅基地早已退出但最终仍重获宅基地申请资格，发生挤占原有集体经济组织成员权益的情况等。

上述案例反映出较为典型的制度设计风险，问题焦点在于宅基地资格权的处置。无论是夏氏兄弟，还是夏姓姐妹，对宅基地权力申诉最直接的便是其成员权属性，“一户多宅”“空挂户”“新户无宅”等情况是宅基地“三权分置”改革制度设计首要解决的问题。原有政策规定“宅基地使用权的身份性与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应，成员权与土地的结合确保农村宅基地使用权制度发挥一定的社会保障功能”，而“三权分置”改革的重点便是进行宅基地资格权与使用权的分离，从而有序推进宅基地退出。事实上，宅基地资格权的分离处置是当前改革中最薄弱的环节，尤其是涉及宅基地主动交回、村集体统一收回分配、农民宅基地重新申请等各项内容的规定都尚未明确和统一，制度设计存在较大不确定性，使得农民对此项制度改革难以形成较高的信任度，极易发生制度风险。此外，由于中国大多数偏远地区农村区域的社会保障体系还不完善，“三权分置”改革允许宅基地使用权的自由流转，一旦农民失去房屋无处居住或者进城打工者无法立足城市，回乡又无安居之所，便会形成“流民”等社会风险，这一情况在南美和非洲已有现实案例参考，城市“贫民窟”成为当地最为棘手的社会问题。上述案例所展现的类似情形普遍存在，原因在于宅基地资格权分离中保障制度设计的缺失或过于宽泛。倘若宅基地改革制度设计中允许农民退出后重获宅基地的申请权利，又势必会对原有集体经济组织和其他成员的合法权益构成侵害。而宅基地“委托—代理关系”的存在，极有可能诱发村干部或村集体组织的“权力寻租”，引发基层社会治理难题，甚至会对整个农村社会的稳定造成恶劣影响，产生巨大的制度风险。

案例类型二：宅基地使用权流转之制度实行困境。

（1）河南省许昌市，某外来社会资本参与农村建设发展，租用闲置农房发展农家乐、乡村旅游等，村集体积极推进相关流转、土地租赁事宜，后该投资企业老板因套取政府补贴违法逃逸。由于该类型项目对当地农民具有较强吸引力，农民宅基地流转意愿十分强烈，但却常面临流转租金难以收取、本地生态环境被破坏等实行环节风险。（2）浙江省诸暨市农户宅基地流转纠纷案例，原告向被告购买宅基地面积为447m2，超过省级行政区规定“一户一宅”的面积标准，流转合同被判定无效，宅基地农户间流转制度存在被“误读”的风险。（3）浙江省义乌市有条件地允许农户跨集体经济组织转让宅基地使用权，但对宅基地使用权流转对象规定、流转资格划定等实施严格控制，宅基地跨集体经济组织流转难度高、灵活度差，存在制度实行难风险。

上述案例显示内容，宅基地使用权流转是当前“三权分置”改革制度实行中最易发生制度风险的模块，其旨在凸显宅基地的财产价值，却时常面临各种实行阻碍、实行结果不被认可的现实困境。在制度信任的理论体系下，农户首先会基于自身诉求，再利用所获信息权衡制度内容及其实行是否能带来效益改进，最后综合判定某一制度的好坏。若判断为“坏”，则对此项新制度产生不信任，制度实行风险由此生成。本案例中河南省许昌市，主要劳动力人口外出务工，农户土地流转意愿较为强烈。此时，“三权分置”制度改革正好契合当地群众宅基地流转需求，制度信任由此产生。然而，社会资本下乡这一新趋势对当前农村宅基地“三权分置”改革整体环境的冲击力不可小觑，尤其是改革本身可能存在的制度设计缺陷，会成为许多产业资本“打政策擦边球”的突破口。上述案例中社会资本便是利用了此制度设计漏洞，引发宅基地流转后的各类风险，导致农户的不信任，从而带来“三权分置”改革制度实行难困境。此外，农户或村集体经济组织在理解或实行宅基地“赋权让利”制度过程中，因其责任范围、信息获取量、原有希望、实行能力的差异，较易发生制度的“误读”“误解”情况，从而产生信任偏差。上述案例中浙江省诸暨市宅基地流转纠纷便是由此而产生的制度实行风险。与此同时，过分强调农民宅基地的财产权可能削弱集体经济实力，致使其无力提供农村公共品、社会化服务以及解决农业生产中的外部性问题等，加剧城乡发展差距，从而导致农户无法信任此项制度，这是当前宅基地“三权分置”改革中最为典型的制度实行困境。由于各地对宅基地使用权的流转期限、流转对象、流转用途等仍存在较大分歧，比如宅基地流转使用年限过长（超过20年）所派生的次级用益物权的情形等，都会使得宅基地使用权流转面临各类实行困境，从而出现制度实行风险。此外，制度风险的内容、表现特征等往往因区域差异而有所不同。

（二）对案例的进一步思考

综合上述典型案例可见，宅基地“三权分置”改革制度风险始终贯穿于制度设计、制度实行等各环节。然而，其现实表现却远超出上述案例所涉及范围，还包括宅基地集体所有权身份的落实、宅基地使用权租赁关系契约机制尚不健全、农村居民住房权益保障用地与基本农田保护、生态环境保护相矛盾等。在本文理论框架下，制度风险产生是源自于主客体对制度本身的信任程度，作为正式制度设计的宅基地“三权分置”改革，须基于现实案例进行理论延伸，为后期制度设计的调整以及风险控制路径的选择提供参考。

考虑制度变迁的意愿和制度设计的关系。以自下而上诱致性制度变迁方式为主的区域，民众对宅基地“三权分置”改革的制度需求较大，相关制度的设计必定会拥有较高的制度信任水平，制度风险相对较小，而以强制性制度变迁方式为主的区域，宅基地“三权分置”改革会面临市场需求方难以寻找、对接等难题，从而降低民众的制度信任水平，制度风险亦随之升高。这一不同制度环境存在的现实差异，易导致制度信任水平差异显著而形成制度风险。因此，改革制度风险的防范须重点结合制度变迁特征，分层次、分类型进行制度设计，提升农民对改革制度本身的信任度水平。

考虑不同地理区域、不同社会经济发展水平。宅基地“三权分置”改革制度风险类型特征、风险发生概率、风险水平等存在区域差异，因此，改革须遵循由“试点”再到“推广”的路径选择，并充分鉴于区域差异特征，实行差别化改革实施办法，逐步扩大宅基地“三权分置”改革制度实践的类型形式、内容、范围、进度等，以期达到有效控制改革的制度剩余的发生概率和风险水平。如改革中须关注宅基地使用权受让期间二次流转的制度设计漏洞，尤其出资共建的形式很可能导致变相房地产开发的倾向，有效控制制度剩余风险。

考虑乡村治理体系建设的良性促进作用。在广大农村区域，村民自治结构体系对正式制度信任水平的影响极大，良好的村民自治体系能提升村民的制度信任水平，防范宅基地“三权分置”改革制度虚化风险。如村民事务理事会成员既能够对农户的乡土情结“感同身受”，又可对改革相关政策制度在本宗族范围内进行宣传，逐步扭转农户对原有宅基地利用制度的路径依赖心理，最终弱化并消除农民对宅基地“三权分置”的误解和阻碍，有效防范制度剩余风险。同时，若由村民自治组织主导编制和参与宅基地管理细则的实施，可充分强化宅基地集体所有权，制度实行困难的风险也能有效控制。

考虑制度系统环境的相互影响。制度风险的产生除了源自于制度本身，还会受到制度系统环境的影响。首先,要基于制度设计本身进行完善，如对农村房屋所有权及其宅基地使用权确权颁证，逐步解决宅基地所有权和资格权的历史遗留问题，提升农民制度信任，从而控制制度风险。其次，要将宅基地改革的制度置于农村土地利用规划、村庄规划、产业发展规划以及生态环境规划等制度系统环境中，避免制度之间相互冲突的情况发生，从而实现宅基地“三权分置”制度改革系统性风险控制。

三、结论与讨论

宅基地“三权分置”改革制度风险，在理论和实践中均能找到切实证据。本文中制度信任的框架体系为改革制度风险的发生机理、风险类型提供了理论参考，而制度实施过程中的典型案例分析结果，则为制度风险的控制路径实践研究提供了现实依据，并由此归纳出各类制度风险控制须考虑的要点，如关注乡村治理体系对于增加制度信任、化解制度风险可产生积极的影响等。而研究结果则表明，宅基地“三权分置”改革为适度放活宅基地提供了可供选择的空间，也会对农村基层社会的治理结构产生影响，必须审慎判断和决策，分阶段、按区域、有步骤地进行，否则极易成为危害中国农村社会稳定的重要因素。与此同时，本文针对制度风险的研究，也可为探索有效管理和利用农村宅基地提供一定的理论参考，并为乡村振兴战略背景下农村土地制度系统化改革以及农村基层社会治理问题解决提供实践依据。本文通过理论澄清和现实案例剖析，试图擘画“三权分置”下宅基地权利谱系构建中所存在的制度风险，但在案例类型及其覆盖面、可重复性等方面仍有待进一步拓展。同时，所采用的研究方法以描述性定性研究为主，对制度风险水平测度、制度风险影响因素的定量化研究以及制度风险控制路径体系设计等仍有待后续深入探讨。此外，也可在相关研究中强化对宅基地改革制度与其他土地制度动态化作用机理的探讨。

二、叶敬忠：未来人口会从城市流动到乡村吗？

“流动人口未来依旧会存在，但增长的趋势可能不像过去那么快，更重要的是，流动的模式，可能从过去乡村到城市的单面向流动，转变为城乡之间、乡村之间、城市之间多面向流动。”5月11日上午发布的第七次全国人口普查数据显示，过去十年，乡村居民持续减少，到2020年，占全部人口的比例降至36.11%。中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠教授表示，应谨慎对待人口结构变化的趋势，同时也要看到未来可能出现的新变化。

发展要考虑未来新的变化

“我注意到人口区域分布的变化和年龄结构的变化，”叶敬忠说，“从区域变化看，发达地区仍在源源不断地吸引人口。党的十九大报告关于中国社会主要矛盾变化的新表述是，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个不平衡、不充分的问题更多表现在区域上，在今天看来，这一趋势变得更明显了。尤其是东北地区的人口数量下降问题，此前就引起过广泛的关注。这一现象需要两方面来看，一方面可以看到，发达地区对劳动力的吸引，仍旧在增大，说明发达地区的发展态势仍旧很好。但另一方面，也要看到，这种吸引力，有可能更进一步加剧不平衡、不充分的区域发展态势，所以要格外谨慎。”

年龄结构的变化，直接影响着劳动力数量的变化，叶敬忠表示，“人口比例的变化趋势，在未来可能还会延续，这带来两方面的问题，第一，劳动力的减少，当前，劳动密集型产业仍是国民经济发展中重要的部分，而面对劳动力减少的现状，必须在产业结构调整上，做出更大的努力和更多的应对。第二，老年人口的增加，要求养老体系、政策、制度有更充分的安排。过去，大家主要依靠居家养老，在家庭伦理、孝道等传统学问仍被绝大多数人认可的情况下，居家养老确实是比较轻松的。但问题是，年龄结构在变化，家庭数量也在减少，未来必须要考虑更多的养老形式，比如社会养老、市场化的养老体系等。尤其在农村，更是如此。过去那种过度依靠居家养老的模式，应该有所改变了。”

当然，并非所有的趋势都可以准确预测，叶敬忠表示，“发展是为了人，所以要根据人口数据的变化，做出政策上的积极应对，但也要看到，数据反映的是过去的趋势，未来不一定也是同样的趋势，所以要谨慎对待变化趋势，不能只按照过去的趋势去制定政策，还要考虑到未来可能出现的新变化。”

乡村居民将变得更加多样

过去十年，城镇化速度依旧在不断加快，乡村人口比例不断降低，到2020年，已降至36.11%，全国乡村人口总数降至50979万人。

未来会有怎样的变化？叶敬忠表示，“过去几十年中，大家确实取得了城镇化建设的历史性成就。但另一方面，也不宜盲目乐观，未来城镇化的速度，可能不会像此前那么快了。城市化率是有限度的，而且城市也不可能无限制地容纳人口。这也是大家国家提出乡村振兴的原因之一。”

尽管城镇化率已经超过60%，多数人成为了城镇居民，但同时，仍旧有5亿多人居住在乡村，叶敬忠说，“乡村仍是中国社会最重要的组成部分，5亿多的乡村居民，不仅是发展的目的，也承担着社会稳定、国家现代化、粮食保障等众多重要的社会功能。所以，一定要谨慎对待城乡居民数量比例的变化，越是在城镇化加快的时候，越要考虑到发展乡村的重要意义。”

值得注意的是，在乡村内部，人口的结构也在发生着变化，叶敬忠说，“乡村居民不等于农民，随着社会发展，居住在乡村的人口，他们从事的职业、生活的方式也都在变得更加多样。首先是从事农业生产的，有直接从事种植、养殖的人群，也有从事农产品加工、流通等领域的群体，还有从事社会化服务等工作的群体。而且，随着社会的发展，科技的提升，今天的农业生产也不再是以前那种面朝黄土背朝天的模式了，而是变得更加体面和有尊严。其次是居住在乡村、却不从事农业工作的人，他们可能在附近城市里打工，也可能在乡村从事工业、服务业等领域的工作。比如大家考察过的一个河南的自然村，只有102户，全部从事乐器加工，这个小村子的年产值超过1亿元。”

乡村居民的分化，是乡村现代化的趋势也是结果，叶敬忠表示，“乡村振兴，是为了所有居住在乡村的人，这是中国实现现代化目标的基础之一，这其中既包括农业农村的现代化，也包括农民的现代化。所以，未来的农民群体，会出现怎样的分化和变化，这将是乡村振兴中的一个重要课题，也是中国现代化历程中的重要课题。”

未来城乡人口流动多面向、多层次

数据显示，2020年，我国流动人口数量达到3亿7582万人，相比2010年，增长69.73%，仍处在高速增长的过程中。

实际上，自改革开放以来，我国的流动人口一直在快速增加，流动为工业产业的发展提供了大量的劳动力，也为城镇化的推进提供了重要的助力。在未来，流动人口又会出现怎样的变化？

叶敬忠认为，“流动本身，是现代性的特征，人口的流动为社会注入了活力，这一点毋庸置疑。但同时，大家也要看到，过去十年乃至数十年中，人口的流动，更多是从乡村流动到城市、从欠发达区域流动到发达区域，这种流动，更多是受到劳动密集型产业的吸引，为了生计或者获得更多的工作机会、更高的收入而进行的较为单面向的流动，也是更集中在劳动力层面的流动，它一方面驱动了劳动密集型产业的发展，进而推动了国民经济的发展，但另一方面也留下了乡村空心化、留守人口等多个问题。”

随着社会的发展，叶敬忠认为，未来的人口流动，将逐渐趋向于正常的、多面向的、多层次的流动，“未来可能会是双向甚至多向的流动，包括乡村到城市、城市到乡村、乡村到乡村、城市到城市之间，都有可能发生人口流动的现象。从这个角度看，以前乡村的人流向城市，未来未必不能出现城市人口流向乡村的情景。同时，流动的层级、目的等也都会有相应的变化，过去主要是劳动力流动，未来的人口流动中，可能不只是劳动力的流动，比如有人会到乡村就业，也有人回到乡村创业，这会进一步带动资源、财富、智力等多方面的流动。事实上，现在就已经有一些人离开城市，到乡村创业，或者一个乡村的人，到另外一个乡村去创业，这样的现象，在未来会更多。”

三、基于自然的解决方案：聚焦重庆城市更新实践

城市更新是我国“十四五”时期的重要任务，城市生态修复和城市功能修补又是城市更新的重要手段。在快速城镇化过程中，重庆市出现了人地矛盾突出，主城区自然生态空间被过度侵占，生态基础设施不完备，城市抵御自然灾害风险能力不足等问题。对此，重庆采用基于自然的解决方案探索城市更新，推动城市高质量可持续发展，在城市开发建设中敬重自然，在规划管控中保护自然，在生态基础设施建设中修复自然，构筑点线面多维生态景观格局，从多效益权衡层面诠释了基于自然的解决方案的多功能性，构筑人与自然和谐共处的美丽家园。

加强规划管控，着力优化城市空间格局

面对突出的土地资源紧缺难题和国土空间需求矛盾，重庆市在城市空间格局构建方面，顺应山水之势，依山建城，傍水而居，充分遵循自然地理格局，在巴郡之地探索出与自然和谐共生之道；在国土空间规划管控方面，突出国土空间规划“三线”管控作用，保护并优化重要的自然保护地、城市生态空间。

近年来，重庆市高标准编制了城市提升行动计划、国土空间生态修复规划、广阳岛长江生态文明创新实验区规划、主城区“两江四岸”治理提升统筹规划、主城“四山”保护提升实施方案、生态产品价值实现机制试点实施方案等。通过规划层层传导、多点发力，将基于自然的理念落实到城市更新与建设中，积极推动生态修复效益和生态产品供给能力持续提升，为生态修复助力城市更新提供了可持续发展的根本保障。

重庆市将缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等“四山”作为特别生态管控单元，强化自然保护地、峡口、江心岛、滨江城中山体的生态保护和管控，严格保护湾、沱、滩、浩、半岛等重庆特色生态景观，限制开发建设活动，培育建立了稳定的社会—经济—自然复合生态系统。通过国土空间规划体系层层传导、多点发力，将基于自然的理念落实到城市发展规划和设计之中。其中，缙云山国家级自然保护区地处嘉陵江畔，是重庆主城的天然生态屏障，保护区内村民一度“靠山吃山”，农家乐无序粗放发展“蚕食”林地。2018年6月，重庆市通过拆违复绿、生态搬迁、矿山修复、湖库治理等举措，让缙云山“绿肺”和天然屏障功能得到有效修复。

长江重庆段分布有广阳岛、中坝岛、桃花岛等13个江心岛屿，其中6个位于中心城区段。广阳岛作为长江上游第一大岛，枯水期面积10平方公里，拥有植物383种，动物近300种，遗存4000多年前古人类活动遗迹，生态要素完整，人文历史悠久，生态价值突出。2017年，重庆市停止了广阳岛开发建设，实施科学规划和管控，通过“护山、理水、营林、疏田、清湖、丰草”等系统修复措施，保留了岛屿等重庆特色生态景观，修复了自然生境。

通过优化生态空间，修复受损生态系统，重庆市生物多样性显著提升。目前，全市共建成22个国家湿地公园，保护湿地面积20.72万公顷，有湿地脊椎动物563种、湿地高等植物707种。2020年11月初，长江重庆段出现了近十年最大规模的红嘴鸥迁徙种群。

遵循自然格局，打造立体多元复合空间

重庆市中心城区处于典型的平行岭谷地理单元，受两江河谷切割，生态敏感度高，加上人类活动强度大，5%的土地面积承载了全市25%的人口和43%的GDP，资源环境承载压力大，导致气候调节等生态系统服务被削弱、城市热岛效应凸显。对此，重庆市采用立体城市与复合建筑思维，运用适应山地城市特点的规划及建筑设计方法，利用三维的城市空间解决开发空间受限难题，最大化降低了因山地地形地貌因素产生的负面影响，拓展城市绿色空间。

在街道的规划和布局方面，重庆市设计了走向和形态与山体等高线密切相关，形成各种顺延等高线的横街和垂直于等高线的纵街。在此基础上，强化城市地下空间的开发和利用，构建新的立体空间体系。此外，通过分层筑台、错叠等山地建筑手法，建成具有层次与质感的城市建筑，促进土地集约化利用，形成人文景观和自然景观交相辉映、交通廊道和生态廊道相互融合的山地城市景观特色。

重庆城市更新注重以城市生态景观提升创造社会效益。对于城市建设中形成的小型地块，例如坡地堡坎崖壁、城市边角地、生活小区水塘等面积较小、分布广泛的区域，重庆市不断进行生态改造，使基础设施变“灰”为“绿”，在有限的空间内尽可能增加城市绿地面积。比如：渝中区虎头岩公园水泥堡上栽种植物使其变成绿色“钢琴键”，南岸区将边角地改造为体育学问公园。目前，重庆通过城市更新改造，建成城市公园1263个，公园总面积15834.55公顷。其中，主城区公园553个，面积7142公顷，占公园总面积的45%。2018年~2020年，利用城市边角地建设社区体育学问公园92个，为周边约350万居民提供了充足的休闲娱乐健身场所。2019年~2020年，中心城区坡坎崖绿化面积1198.9公顷，“见缝插绿”地拓展了城市绿色空间。

引入韧性理念，城市更新注重生态化改造

重庆城市更新秉承“改善人居生活环境”的终极目标，平衡防灾减灾、居民休闲娱乐和自然空间保护与拓展等需求，通过生态改造实现人与自然的和谐共生。特别是引入韧性理念，以水为脉，遵循地形走势，串联城市内部生态修复，在城市所在的槽谷区内，根据径流演化规律，增强地表入渗，减少地表径流，统筹开展生态修复，提升城市雨洪消纳能力。

重庆市将公园建设作为缓冲城市中人与自然关系的重要方式。潼南大佛寺湿地公园原场地主要是涪江冲击出来的滩涂，多为砂卵砾石，渗水严重，过去的河岸为硬化防洪堤。重庆市恢复滩涂的动植物生境，构建生态护坡，在江心岛恢复枫杨和草丛植被，为鸟类提供栖息地，打造城市滨河湿地景观公园，并将该区域学问与场地设计相结合，构建了充满活力的城市客厅。

重庆主城区加快推进长江、嘉陵江“两江四岸”治理提升，着力打造山清水秀生态带、立体城市景观带、便捷共享游憩带和人文荟萃风貌带。比如，在九龙外滩滨江消落带治理的过程中，充分遵循基于自然的理念，根据水位变化分层设计实施生态工程，由低到高分别采取保留原湿地结构、增加草本植物、补植乡土植物构建林泽生境带、石笼网加灌木柔化护坡、野花草甸护坡、绿化改造硬化墙等工程措施，选种与消落带不同水位生境相适应的植物，使20米的水位差范围呈现出六种不同的景观分异，形成适应夏季洪水冲刷淹没和冬季蓄水淹没的韧性生态系统。此举不仅有力地提升了沿江地区洪水等自然灾害防御能力，还为城市带来了一道亮丽的风景线。

基于自然而为，生态修复助力城市更新

重庆市将基于自然的理念落实到城市建设中，全面统筹城市更新与山水林田湖草系统治理。在对自然资源顺势而为利用和改造的过程中，高度重视建设空间与生态空间的布局与功能协调，采取基于自然的解决方案初步探索形成了人与自然和谐共生的城市更新改造经验。该市依托现有山水脉络，通过管控保护重要生态空间，结合“城市双修”“海绵城市”建设，在大尺度上保证生态网络的连通性，小尺度上通过城市“微更新”改造，采取灰色基础设施改造、绿色空间拓展、空间阻隔消除等措施，营造蓝绿生态空间。

在此基础上，重庆市探索生态地票等指标交易，着力构建生态保护修复助力城市更新的长效机制。所谓生态地票指标交易机制，即对新增经营性建设用地实行“持票准用”以创造市场需求。农村闲置、废弃建设土地、自然保护区等重要生态功能区建设用地复垦成耕地或林草地后形成地票，通过市场交易实现价值。2018年~2021年，全市宜林宜草地票交易面积达4290亩，交易额达8.01亿元。与此同时，推进森林覆盖率指标交易机制，允许不达标地区向达标区购买森林面积指标，用于本地区森林覆盖率目标值的计算。截至2021年1月，通过森林覆盖率指标交易，全市累计成交森林面积指标19.2万亩，交易金额达4.8亿元。此外，实行流域横向生态补偿机制，通过河流上下游区县签订协议，以交界断面水质为依据双向补偿，实现受益者付费、保护者获益。截至2019年底，重庆市已在19条流域面积500平方公里以上且跨两个或多个区县的次级河流建立了流域横向生态补偿机制，补偿资金共9691.8万元。