导读：随着城市化的发展，城市建设用地愈发紧张，全国各地努力推进土地供给侧改革进程。广州市人民政府为降低实体经济企业成本，优化企业发展环境，助推企业转型升级，提高工业用地节约集约利用效益，印发《广州市人民政府关于印发广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法的通知》（穗府规〔2017〕9号）（以下简称《通知》），本文拟从印发背景、通知要点及影响三方面对该通知进行解读。

 

一、政策背景分析

1、政府鼓励实行工业用地弹性出让方式，集约节约利用土地，降低企业初始成本

为降低实体经济企业成本,广东省政府近期颁布了一系列法规，如《广东省人民政府关于印发广东省降低实体经济企业成本工作方案的通知》（粤府〔2017〕14号）、《广东省国土资源厅印发<关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的引导意见（试行）>的通知》（粤国土资规字〔2017〕3号）、《广东省政府关于印发广东省降低制造业企业成本支撑实体经济发展若干政策措施的通知》（粤府〔2017〕90号）。

这些政策的主要目的有两个，一是鼓励实行工业用地弹性出让方式，积极推进工业用地长期租赁、先租后让、租让结合供应，灵活确定工业用地的供应方式和使用年限；二是鼓励以租赁方式使用土地，工业用地的使用者可在规定期限内按合同约定分期缴纳土地出让价款，降低工业企业用地初始成本。

2、工业土地价格不断上升，企业用地成本高

①土地取得成本增加

广东省国土资源厅于2016年9月23日公布了新的征地补偿保护标准《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字[2016]1号），与2010年相比，广州各类地区征地补偿保护标准均呈现较大幅度的增长，最高增幅达58%，政府土地储备成本增加。

图1  广州市征地补偿保护标准及增长率

备注：2010、2016年征地补偿保护标准为各类地区不同地类的平均价格。

②土地出让价格较大幅度提高

广州市目前工业用地出让主要分布在花都、番禺、开发区、增城、从化， 2015年至今广州市工业用地成交价格均有较大幅度提高，详见下表。从下表可以看出，花都区国光工业园工业用地土地价格升幅明显，2015年成交价格约为650元/平方米， 2017年地价已升至1450元/平方米左右,升幅为123.08%，根据中国城市地价动态监测网数据统计，2015年至2017年第二季度广州市工业用地整体增长幅度为23.74%。

                          表1  2015-2017年广州市部分区域出让工业用地价格一览

二、政策要点分析

对比之前工业用地出让方式，工业用地新出让方式除使用弹性年期外，政府也更多的参与土地供后管理，每年对企业项目土地利用绩效进行评估，动态监测企业用地的情况，及时淘汰用地效率低企业。

表2  工业用地新旧出让方式对比一览表

《通知》同时对《广东省国土资源厅印发<关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的引导意见（试行）>的通知》（粤国土资规字[2017]3号，2017年7月14日）做了两点细化：

①针对工业用地监管制度，广州市政府提出要建立用地项目土地利用绩效评估制度，每年对用地项目土地利用绩效进行评估，对连续3年不达绩效预期或3年累计数不达预期的，政府有权按合同约定提前收回用地，可以看出广州市政府在用地监管方面更为严格。

②在土地利用上，通知提出以先租赁后出让方式供应的工业用地及地上建筑物在土地租赁期间不得办理转租，也就是说租赁期间企业只能自行经营，限制了企业土地的使用方式和融资渠道。

三、政策影响分析

1、优化工业用地供应方式

工业用地土地年限由统一50年出让转变为工业用地“弹性年期出让”、“租赁方式使用土地”、“租让结合”三种供地方式实施工作，让企业有更多的选择，可结合自身实际选择使用土地的方式。

2、合理配置土地资源，提升土地节约集约用地水平，提高土地利用强度

目前工业园区发展势头良好，但一些园区也存在工业用地粗放、低效利用，圈大建小或供而未用、部分开发整体荒芜、土地投入大产业收益少、投资规模小用地效率低等现象，实行先租赁后出让和弹性年期出让制度可有效减少闲置工业用地，实现企业的优胜劣汰。

3、政府财政收入的最大化

短期来讲，实行“先租赁后出让”和“弹性年期出让”减少了政府土地出让收入，但政府实行更贴合企业实际的准入机制，并且在土地成交后实行严格的土地供后管理，建立用地项目土地利用绩效评估制度，淘汰不符合要求的企业，企业更加优化，政府税收较之前更有保证；并且土地使用年期（20年）到期后，按照申请办理续期使用手续时的时点进行续期评估，在此期间工业用地土地市场价格进一步增长，从长远来看，政府财政收入还是得到保证。

4、降低企业成本，提升资本效率

弹性年期出让起始价根据工业用地法定最高出让年限市场评估价格进行修正后确定，修正系数为弹性年期出让年限与法定最高出让年限的比值。即：起始价＝（弹性出让年期÷50）×出让50年市场评估价，按照弹性出让最高年限20年计算，土地价格仅为原来的40%，企业有更多的资金发展实体经济。

5、企业变现能力减弱

《通知》中提到“土地出让期间的土地使用权出租、转让或抵押参照现有工业用地相关管理政策办理，以先租赁后出让方式供应的工业用地及地上建筑物在土地租赁期间不得办理转租”，土地出让期间虽然可以抵押，但由于土地使用年限时间较短，土地价值大打折扣，银行接盘风险增大，并且在租赁期间不得办理转租，大大限制了企业的融资渠道。

 

6、企业经营风险增大

《通知》中提到“因承租人自身原因未按时开工、竣工、投产或终止项目投资建设或运营的，或未按时缴交土地租金，或改变土地用途，或进行土地使用权转租的；因受让人自身原因未按时开工、竣工、投产；不符合绩效评估要求，有以上情形之一的出租人（出让人）可无偿收回工业用地使用权，对地上建筑物的补偿，可根据合同事先约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人（承租人）恢复原状等方式处置”，根据全国工商联推出的第一部《中国民营企业发展报告》所公布的调研数据，国内中小企业的平均寿命只有2.9年，企业经营的不确定性很容易导致企业不符合政府的绩效评估要求，一旦出现政府无偿收回工业用地使用权，对地上建筑物采取残值补偿的情况，企业将面临严重的损失。

7、政府管理成本增加

土地出让方式增多，供地前需对企业更加了解，政府多个行政主管部门需共同制定产业准入指标和产业用地指南，供地后需及时进行监督和绩效评估，政府管理成本增加。

 

（本文编辑w88win优德中文版评估部 王浩亮）