依托全域土地综合整治平台，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，整体协调 “山水林田湖草”全要素，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。

一、典型地方实践

通过在一定区域内，按照土地利用总体规划以及土地整治规划确定的目标和用途，结合土地利用现状综合运用行政、经济、法律、工程技术等手段，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对山水林田湖草全要素进行综合整治，从而达到提升耕地数量质量、优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、改善生态环境的作用。

1、浙江省全域土地综合整治

2017年以来，浙江省在深入调研和综合研判的基础上，提出继承和发展“千村示范、万村整治”，实施全域土地综合整治与生态修复。通过以整乡整村为对象，以土地利用总体规划为基础，坚持“山水林田湖路村”全要素整治，创新“土地整治+”模式，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，统筹全域生产、生活、生态空间，统筹山水林田湖路村系统治理，优化国土空间开发格局，激发乡村振兴活力，释放乡村振兴潜能。

同时，在实践过程中，浙江省不同地区因地制宜，综合运用永久基本农田整备区制度、优化土地利用规划和布局、新增建设用地计划指标奖励、优化城乡建设用地增减挂钩政策等措施，推动土地整治与多元要素跨界融合，转变了单个项目零敲碎打进行的整治模式，形成多功能定位、多对象整治、多目标实现、多部门参与、多元投入的格局。目前，浙江省农村全域土地综合整治工作已领跑全国，为全国各地开展乡村全域土地综合整治试点提供了实践样本。

2、上海市郊野公园实践

2012年上海市出台《上海市基本生态网络规划》，提出在郊区选址建设郊野公园。经过多年探索，上海市首批试点7座郊野公园已全部开园。

在实践过程中，上海市创新探索出“规划引领、盘活土地、整合资金、统筹推进、创新机制”的郊野公园建设路径。从生态保育理念出发，基于上海市城郊农村地区的耕地、水系、绿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源，综合整治田、水、林、路、村等要素，并建设必要的配套服务设施，构建集休闲游憩、生态保护、产业升级、农村发展等多功能于一体的开放式、复合型生态郊野空间。不仅有效盘活了土地资源拓展城市发展空间，而且破解了农村生态恶化难题，极大改善了城郊农村地区的生态环境质量。

二、实施难点

实践证明，全域土地综合整治已经成为实施乡村振兴战略的重要手段。当前，在乡村开展全域土地综合整治工作，仍旧面临诸多问题与挑战。

1、缺乏统一科学的规划引导

一是我国农村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏对田、水、林、路等要素统一规划，制约了农业生产规模经营；二是农村建设用地的居民点呈现杂乱无序、分布散乱的特征，不利于土地集约节约利用。三是在开展全域土地综合整治项目过程中，涉及多部门参与，各部门实施的项目之间的统筹规划缺乏有效衔接，难以实现预期效果。

2、整治资金落实难

全域土地综合整治涉及项目多，前期资金投入大，周期长，在乡村开展全域土地综合整治工作仅靠财政补贴远远不够，后期能否通过产业导入来平衡仍旧有许多不确定因素。

3、农民参与机制有待健全

当前，不少地区在开展全域土地综合整治各项目过程中，主要通过政府“自上而下”主导，农民对项目的了解主要通过参加政府召开座谈会，农民对项目的认识并不深刻，参与积极性有待提高。

4、缺乏有效的监管机制

相对于传统的土地整治，全域土地综合整治的对象更加多元化、范围更广，在实施过程如何严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不下降、农民利益不受损，杜绝形象工程等脱离主线的行为，目前没有形成一套有效的监管机制。

三、工作思路及建议

1、突出生态优先，注重规划引领

一是按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，突出生态优先，通过全域规划、整体设计、全要素治理，因地制宜统筹推进高标准农田建设、耕地提质改造等农用地综合整治，建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治，以及废弃矿山综合治理、河流流域治理等生态环境整治修复；

二是以国土空间规划为引领，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的原则，编制村土地利用规划，科学布局农村生产、生活、生态空间，并以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。

三是建立统一协调的工作平台，协调政府各个相关部门以及社会相关组织和企业，系统整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源推动乡村全域土地综合整治工作；完善全域土地综合整治项目的报批规则，简化审批事项、审批流程和审批材料；允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、基本农田等相关政策手段，对全域土地综合整治实施的各类项目实行统一规划管理。

2、整合项目资金，构建多元化投入格局

一是建立资金整合机制，统筹整合产业结构调整、生态补偿、新农村建设、农田水利等方面的涉农项目资金，集中用于全域土地综合整治项目实施，发挥综合效益。

二是拓展多种融资渠道，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务，探索以全域土地综合整治的节约指标为抵押物，为全域土地综合整治相关工程提供长期信贷支撑；鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点各项目建设，鼓励有条件地区的农民利用农房抵押贷款政策参与全域土地综合整治建设。

3、建立政府主导群众参与的工作机制

加大对全域土地综合整治相关政策的宣传，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，引导农民了解并参与到全域土地整治项目各个环节，包括规划、选址、实施及验收等，敬重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权。

4、搭建全域土地综合整治监管系统

依托国土空间基础信息平台，整合与全域土地综合整治相关的现状数据、规划数据、管理数据、社会经济类数据等，搭建全域土地综合整治监管系统，设计“一张图”应用、规划管理、项目管理、综合评价、监测预警和统计分析等功能，实现全域土地综合整治项目从立项、审批、实施、验收全流程信息化管控。

乡村全域土地综合整治工作任重而道远。本文认为，当前各地在开展全域土地综合整治试点工作中，应当找准全域土地综合整治的时代方位，着重把握四项原则、抓好四个整治、防止四种倾向。

把握 “坚持系统思想敬重自然、坚持规划引领节约集约、坚持政府搭台农民主体、坚持因地制宜循序渐进”原则；重点抓好农村用地空间治理、农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治工作；防止“片面追求新增建设用地指标，大拆大建、建新不拆旧，政府大规模负债，以及引入社会资本建别墅大院和私人会馆”四种倾向，推动全域土地综合整治工作良性发展。

为贯彻党中央、国务院决策部署和中央领导同志重要批示精神，按照部领导关于“从我部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好工作”的要求，充分发挥土地综合整治的平台和抓手作用，更好履行党中央赋予我部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，扎实推动乡村振兴战略和生态文明建设。在赴浙江实地调研土地综合整治和总结地方经验、分析问题的基础上，开展全域土地综合整治促进乡村振兴和生态文明建设的对策建议如下。

一、开展全域土地综合整治的背景分析

（一）贯彻落实中央领导重要指示和党中央决策部署

一是贯彻习大大总书记等中央领导重要指示。2018年10月，习大大总书记对浙江“千村示范、万村整治”工程作出重要批示：浙江“千村示范、万村整治”工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，引导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功不断谱写美丽中国建设的新篇章。2018年4月，胡春华副总理在“全国改善农村人居环境工作会议”上指示：有条件的地区整村连片推进“田、水、路、林、村”综合整治。

二是部署落实国家战略规划。乡村振兴战略作为我国经济建设的一项重要工作写进了党章。2018年6月，党中央国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）提出实施农村土地综合整治重大行动，统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率。到2020年，开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成土地综合整治制度体系；到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成具备推广到全国的制度体系,并明确由自然资源部牵头。此外，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出了具体部署。

（二）开展全域土地综合整治的现实需求

一是能够有效解决耕地保护和农村土地低效利用问题。为贯彻落实中央生态文明建设总体部署和《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，需要转变补充耕地方式、扩大补充耕地途径，一方面严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境，另一方面以土地综合整治为平台，通过国土空间规划引领，统筹土地整理复垦、低效建设用地和农用地整治，促进耕地保护和土地节约集约利用。

二是促进乡村振兴战略实施的重要平台和抓手。开展全域土地综合整治是实现由土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是解决农村用地碎片化、无序化、低效化的有力抓手，是实施乡村振兴战略的重要平台和抓手。通过全域规划，优化生产、生活、生态空间格局夯实乡村振兴基础。通过山、田、水、路、林、村、矿等全要素整治，推动了以土地整治为平台和纽带的全产业链发展，如“土地整治+现代农业”“土地整治+农村旅游”“土地整治+生态建设”“土地整治+乡风建设”等等。“土地整治+”模式的出现，有效延长了土地整治的产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为实施乡村振兴战略提供了强劲动力。

（三）地方实践取得明显成效并摸索出一定经验

近年来，各地根据当地经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，顺应高质量发展绿色发展要求，在耕地占补平衡制度和城乡建设用地增减挂钩政策等撬动下，以“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”为特点的土地综合整治模式逐步形成。实践证明，土地综合整治已经成为提升耕地保护和节约集约用地水平，促进乡村振兴战略和生态文明建设实施的重要平合和抓手。

总之，中央有要求、现实有需要、地方有实践，具备总结推广、规范实施的条件，有必要针对存在的问题制定相关制度文件和标准规范，在有条件区域大力开展全域土地综合整治，促进乡村振兴和生态文明建设。

二、当前开展全域土地综合整治面临的困境

（一）缺少土地整治专项资金支撑，难以发挥中央层面的示范引领作用

土地整治工作内涵丰富，不仅包含历史遗留废弃工矿土地整治内容，还包含盘活散乱、闲置、低效建设用地和农用地等相关内容，已设立的重点生态保护修复治理专项支出，远不能涵盖土地整治固有内容，远远不能发挥土地整治功能作用，不能满足履行我部土地整治相关职能需求。

（二）政策供给不足制约了全域土地综合整治的平台和抓手作用

一是全域土地综合整治开展政策引导不够。由于各地实践探索模式不一，标准不一，政策依据不足，一定程度上影响了土地综合整治成效发挥，亟需加强顶层设计，明确政策指引，统一规范管理，切实发挥土地综合整治促进乡村振兴的支撑作用。

二是规划空间布局约束，限制了土地综合整治的功能发挥。土地综合整治最重要的功能就是调整土地利用结构，优化土地利用布局，但目前土地利用总体规划基于管理需要的刚性约束和原则规定，一定程度上影响了其调结构、优布局的功能发挥。

三是城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡政策存在一定局限性。各地在已出台城乡建设用地增减挂钩政策基础上，进行了积极有益拓展探索，取得了“土地、资金、人”多方面共赢，促进了当地的经济社会发展。但目前我部只允许扶贫上城乡建设用地增减挂钩节约指标可跨省域和省域内流转，鉴于《2019年新型城镇化建设重点任务》中“允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂”的规定，现阶段急需拓展城乡建设用地增减挂钩和新增耕地节余指标流转政策。

四是社会资本引入缺少明确的政策支撑。在经济下行压力加大，各级政府财政投资锐减以及清理地方政府债务的背景下，社会资本在土地整治领域，尤其是占补平衡和增减挂钩项目投资方面将逐步替代政府投资，成为主力军，明确的政策支撑显得尤为迫切。

三、开展全域土地综合整治的对策建议

（一）设立土地综合整治资金专项

落实国家战略部署属于中央和地方共担事权，面对乡村振兴和生态文明建设新任务新要求，迫切需要在国家层面稳定财政资金渠道，解决各级土地整治机构工作经费，充分发挥中央财政资金的基础支撑作用。按照地方资金为主、中央给予补助形式，加大财政投入力度，积极带动社会资金投入，多渠道筹集资金，推动土地整治提档升级，支撑地方实施一些全域土地综合整治示范工程，充分发挥示范引领作用。

（二）建立健全全域土地综合整治有关制度

按照乡村振兴战略要求形成农村土地综合整治制度体系，结合土地综合整治过多归于地方事权的情况，如何发挥政策“含金量”，促进土地资源各要素的高效配置和升值，引导、带动和撬动土地综合整治市场动力和活力就显得尤为重要。

一是印发全域土地综合整治示范村镇建设的引导意见或通知。按照乡村振兴战略部署开展农村土地综合整治重大行动的有关要求，印发全域土地综合整治示范村镇建设的引导意见或通知，引导各地在具备条件的村镇实施全域土地综合整治。

二是印发关于加强村庄规划的引导意见。立足我部职能，要求按照“多规合一”要求，以村庄空间规划为统领，鼓励通过全域土地综合整治优化空间布局，明确不同地域空间的功能定位、开发利用整治方向，充分发挥其优化土地利用结构和布局、加强耕地保护和促进土地利用集约节约等功能作用。

三是探索土地综合整治节余指标省域内流转政策。为解决“钱从哪里来”，充分用活用好现行土地政策，更好发挥市场配置资源的主体作用，激发市场主体参与土地综合整治的活力，借鉴重庆、浙江、河南、广东等地实践，参照相关政策文件，建设用地节余指标可以省域内流转规定，在保障扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区节余指标流转使用的前提下，项目区内通过土地综合整治节余的建设用地指标可在省域范围内调剂使用。同时，允许通过土地综合整治产生的补充耕地指标优先用于占补平衡，节余的指标在省域范围内优先调剂使用。

四是出台社会资本参与全域土地综合整治的引导意见。社会资本参与土地整治项目投资为时尚短，对既有政策规定、业务和技术流程以及利益分配结构都有一定冲击，进一步引导、规范管理将是下一步政策主线，亟待借鉴广西、山西等地已有实践，出台引导和规范社会资本参与土地综合整治的引导意见，规范调整业务流程，加强政策衔接，规定节余指标交易收益回报等。

建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制，加快海岸带综合治理，逐步构建科学合理的自然岸线格局，是充分发挥海洋国土空间资源宝库、经济潜能、环境本底和生态屏障作用，建设海洋强国的重要基础和必然要求。

海岸带与海岸带生态系统

1.1海岸带及其特征

海岸带是陆海相互作用的地带。广义的海岸带，可向陆上溯至200米等高线区域，向海到大陆架；狭义的海岸带则是向陆至波浪作用的最高界，向海到波浪作用的下限。可见，海岸带兼具海陆属性，海岸带植物、动物、土壤、水等环境要素受陆地和海洋环境的双重影响，是地球生态系统中最具生机的部分之一。

1.2海岸带生态系统构成

海岸带生态系统是由多种类型的生态系统相互组合而成的，在生态学上属于过渡型生态系统。一般认为海岸带生态系统由四个典型生态（子）系统组成，包括海岸生态系统和近海海洋生态系统，以及部分陆地生态系统（如森林、草原等）和部分湿地生态系统（如滩涂、沼泽等）。

主要生态环境问题

海岸带地区作为人口高度集聚区域，海岸带的生态系统受到人为长期干扰，再加上海岸带本身的脆弱性，生态问题比较突出。

2.1近海富营养化

我国最近几年发生的赤潮，间隔时间越来越短，殃及的海域面积越来越广大，造成的经济损失也是越来越惨重。虽然赤潮发生的机理还远未弄清，但目前有一点是公认的，那就是赤潮的发生与海岸带水体的富营养化程度有关，而近海海域的富营养化则很大程度上取决于排入海域的工业和生活废水中的N、P及有机污染物。同时，农田施用化肥的大量流失也是海域富营养化的重要来源。特别是沿海城镇环保基础设施严重滞后，生活污染治理率低，局部海域因陆域和海域排污的影响使海水质量下降。

2.2生物资源破坏，生物多样性下降

生物资源破坏主要是由人为破坏、海岸带污染和生物入侵造成的。红树林是生长在热带、亚热带海岸的潮间带的木本植物，在我国主要分布在福建、两广及海南等地区。红树林生长区内有丰富的物种多样性，生物资源丰富，对全球C、N等物质循环有重要意义，同时又能有效防止海岸侵蚀。红树林的破坏，不但损害了海洋生物资源，而且带来了海岸侵蚀等人为灾害。

2.3生活垃圾和固体废弃物污染

随着城镇化、滨海工业、旅游业的快速发展，生活垃圾和固体废弃物排放量明显增加。

2.4海岸工程建设、围海造田和海水入侵

围海造地在补充耕地的同时也给海洋经济可持续发展带来了众多的危害。例如湾内纳潮量减少、航道水域缩小、港口淤积等。同时，不合理的海岸建设，也引起海岸带的海水入侵、海岸侵蚀和海岸线后退，海湾环境发生了剧烈变化。

生态修复治理内容

海岸带保护修复的重点对象就是海洋生物、栖息地（生境），海岸带生态问题是生物-生境之间不协调的具现，结合海岸带具体生态问题类型及分布，将海岸带生态保护修复内容概括为海岸带环境综合整治、近岸海域水环境治理和典型生态系统恢复三个方面。

3.1海岸带环境综合整治

主要包括对重要海湾、河口海域、风景名胜区以及重要旅游区毗邻海域和大中城市毗邻海域等的综合整治和修复。从实践效果看，通过废弃码头拆除、废弃物清理、海域清淤、退养还滩、退堤还海、自然岸线修复、人工岸线整治、离岸潜堤建设、防潮堤修建、滨海观景长廊修建、沙滩整治修复和地质遗迹景观修复等措施，能有效改善滨海生态环境，提供更多高质量的亲水空间。

3.2近岸海域水环境治理

主要包括污染较重的入海河口及海湾。通过污染源头治理、生物截污、调整产业开发布局、加强污染应急管理与处置等，控制入海污染，恢复健康水生态。

3.3典型生态系统保护修复

主要包括对重要滨海湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型生态系统的保护修复，改善滨海生态环境，提升海域生物多样性。通过退养还海、退养还滩和退养还湿等措施，结合碱蓬、芦苇、红树林等植被修复和重建、珊瑚礁移植、人工鱼礁投放、海洋鱼贝类增殖放流等措施，促进重要滨海湿地生态系统的恢复。

生态系统保护修复措施

生境在空间上通常是组合存在的，且不同生境之间相互连通，因此海岸带生态系统修复应坚持陆海统筹，优先推进河口、海湾污染源和近海岸典型生态系统的综合治理和修复。

4.1加强陆海统筹，实施源头管控

陆源污染物通过地表径流和排污口等途径进入海洋，加重了近岸海域水污染程度，打破了海岸带生态系统的平衡。加强陆海统筹治理，一方面调整陆海开发布局，加快海域养殖产业的生态化和无害化，对海上运输和其他活动实行严格管控；另一方面推进陆上源头管控，严格工业污染排放监管，严控农村面源污染，增设污水处理厂，提高生活污水处理能力，减少陆源污染物的入海通量，共同提高污染控制水平。

4.2推进典型区域生态修复

对生态环境问题较突出的海岸带，应针对主要问题区或典型生态系统分布开展相应的生态修复工作。对于侵蚀严重的海岸线，建设离岸堤、进行人工养滩，逐步恢复海岸自然生态，提高自然岸线保有率；对于受人工围填海等人类活动影响较大的特色生态系统如湿地、红树林、海草床等，应建立国家公园、划定自然保护区、圈定生态红线进行就地保护或实施退养还湿、退养还滩，以恢复生境，提高海洋生产力，恢复海洋的活力，提升生态系统服务功能。

4.3完善海岸带生态环境监测系统

生态环境监测系统可以第一时间获取海岸带现状数据，是推动海岸带生态系统修复保护的基础。为实现对海岸带生态环境的多因素、全覆盖和高频次监测，需要加快建设高水平的监测队伍，完善船舶、雷达、卫星和浮标等多种技术手段的立体化监测体系，全面提升海岸带生态环境基础保障能力。当海岸带出现突发性异常情况时，例如污染排放、藻华、赤潮等，马上预警，及时追踪污染物来源，迅速采取措施，避免重大经济损失。