2018年12月14日，由广东省法学会新型城镇化法治研究会、广东省“三旧”改造协会、东莞市法学会、深圳市海绵城市协会、长安镇法学会联合举办的“城市更新涉法问题研讨会”在东莞市长安镇顺利举行。中地研究院实行院长、广东省“三旧”改造协会副会长田光明博士应邀参加会议，并以《城市更新、土地整合与要素空间优化——基于制度经济学视角的思考》为题进行了分享与研讨。

为推进广东省新型城镇化的建设与发展，服务粤港澳大湾区发展规划实施，服务于东莞滨海湾新区的建设，广东省城镇化法治研究会联合省“三旧”改造协会、东莞市法学会、东莞市长安镇人民政府、深圳市海绵城市协会等举办“城市更新涉法问题研讨会”，广东省法学会、民主与法制社、东莞市委政法委、深圳市海绵城市协会、长安镇人民政府各部门等有关领导及相关代表参加了会议。

      会上，田光明博士从城市更新法治化建设的“三个”时代背景、城市更新面临的“六个转变”、连片改造土地整合中的“六大矛盾”、各区域的实践创新做法、关键问题的法制化讨论等内容进行了阐述及分析。

      “三个”时代背景

      田博士认为，广东省“三旧”改造经过十年探索实践，已基本形成一套较为完善政策体系框架，下一步继续深入推进，探究法治化问题意义深远且非常迫切。同时，也需要站在新的历史阶段和历史背景下去审视“三旧”改造工作。时代背景表现为三个方面：

      一是新时代背景下强调高质量发展，速度调整、结构优化、动能转换；

      二是深化改革开放、融合发展，建设粤港澳大湾区；

      三是强调内涵挖潜、精细化管理、规范化实施。

      城市更新的“六个转变”

      从“三旧”改造到城市更新，随着时代背景的变化，城市更新的内涵和外延也在发生着转变，主要体现在六个方面：

      转变一：从单宗、小项目改造转向“连片统筹开发”。过去单宗改造项目多，成片改造少，但现阶段多个地区都针对连片改造出台相关政策，明确规定更新单元的面积及相应的鼓励措施。

      转变二：从大拆大建转向“拆建+综合整治+微改造”。不再大拆大建正是注重城市的多样性，体现了对于城市发展的理解在转变，对“城市更新”的定义在不断升级。

      转变三：从注重房地产开发转向“产业+地产”。过去以房地产开发为主流，缺乏全局和系统的综合考量，到现在转变为注重多维度的发展，以产业带动城市发展、以学问传承注入城市活力，实现产城融合、职住平衡。

转变四：从注重拓展发展空间转向公共设施配套供给和人居环境改善。随着土地开发利用强度的不断提高，城市更新成为破解公共配套设施和改善人居环境的重要路径和必然选择。

转变五：从硬件条件的改善转向逐步关注历史学问保护与传承。城市更新需要更加注重历史建筑、城市文脉、空间结构和肌理的保护。

      转变六：从试点政策创新逐步转变为制度规范化、管理法治化。城市更新的制度体系在不断的完善，各地区为了适应市场变化能动的推进城市更新的法治化建设。

      城市更新连片改造中土地整合的“六大矛盾”

      通过调研广东省各地级市城市更新工作，搜集整理各地区城市更新的差异化特征及存在问题，发现各地区的城市更新存在一些共性的矛盾与问题，梳理总结得出“六大矛盾”为：

      矛盾一：单一产权诉求与产权现状分散复杂。众多改造项目面临着产权多样及权属复杂的问题，使得改造项目前期的推进受到严重制约。

      矛盾二：统一改造诉求与不同地类政策导向不统一。不同性质的土地混合分布不均，如“三旧”用地可以协议出让而非“三旧”用地则不能，私人国有建设用地可以自由转让而国有储备建设用地必须招拍挂等等，导致不同地类的改造路径很难统一。

      矛盾三：产权格局与规划布局错位。改造规划在后续实施中一般都要打破原有的产权边界，这就必然导致土地整合产权格局与规划布局是存在偏差的，从而衍生出“三地”（“超标三地”）问题及规划调整问题。

矛盾四：对开发容量需求与规划管控。为平衡改造成本、增加公共用地空间，土地整合需要一定开发容量的支撑，与现行低容积率、低强度的规划管控思路存在矛盾，难以平衡改造成本。

      矛盾五：收益机制与复杂利益格局衔接不畅。权益人对市场预期逐步提升，主体多元复杂、拆迁补偿标准难确定，缺乏收益分享机制。

      矛盾六：政策法律不健全与历史遗留问题。由于历史原因遗留的土地权属界线不清晰、土地证载四至面积与实地不符、重复发证等问题仍有待出台清晰的政策指引予以解决。

      城市更新法治化建设关键问题讨论与建议

      田博士认为，推进城市更新法治化建设，以下几个关键问题需要进一步讨论：

      一是要明确城市更新规划的法律地位，特别是更新单元规划与控规之间的衔接问题。建议将城市更新专项规划纳入国土空间规划体系，明确更新单元规划与控规之间的对接关系。

      二是城市更新机构建设的立法支撑。城市更新需要专门的机构来支撑和推进，建议通过立法，明确城市更新机构的机构设置和具体职能，为推进城市更新提供机构保障。

      三是土地出让方式的问题。建议进一步明确存量与增量的差别，明确协议供地法律支撑。

      四是产权处置与产权登记问题。建议产权置换中的集体与国有置换涉及的相关税务及产权问题在相关法律进行明确规定，以便于推进城市更新为原则，重新界定。

      五是拆迁中强制售卖问题。对于制约城市更新的拆迁难、钉子户等问题，建议学习香港等经验，通过立法，建立优先购买、强制收购、强制售卖制度，推进城市更新项目。

      六是税务问题。建议进一步明确哪些城市更新项目属于政策性搬迁，哪些可以纳入改造成本核算，明确税务核算指引。

      总结

      广东省“三旧”改造（城市更新）经过十年历程，目前正处于治理结构调整和优化阶段向正式制度（如法律法规）建立的阶段迈进，需要多方的共同努力共同推进城市更新法治化建设！

中地研究院

      中地研究院隶属w88win优德中文版，成立于2014年12月，是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构，承载了w88win优德中文版14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累，是w88win优德中文版攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。

? 撰稿：彭澍柯 

? 审核：田光明

? 编辑：林家镁