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行业动态 | 空间规划(10.26-11.01)

来源:??????2020/11/6 8:40:52??????点击:

一、城市已批未建闲置用地处置的困境与对策

近几年,随着城市发展要求不断提升、空间保障要求的不断加大,很多城市以“已建成空间改造开发”为主的再开发模式已经不能满足城市空间发展由“量”向“质”转变的需求。“城市已批未建闲置用地和低效工业用地”的优化整治,成为新一轮存量土地再开发创新探索的重点。结合实际,破解已批未建闲置用地处置难题,是实现城市可持续高质量发展面临的重要问题。

已批未建闲置用地的定义及特征

已批未建闲置用地,至今在学界和实践管理上并没有统一的定义。深圳市在管理实践中,结合《闲置土地处置办法》中关于闲置土地的定义和自身的土地管理历程,在《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》中将已批未建闲置土地定义为:“已取得土地使用权出让合同(含商品性用地和非商品性用地)满2年仍未开发建设的土地”。已批未建土地主要呈现以下特征。一是主要分布在特区外,又与深圳的城市化进程存在紧密的关联。超过80%的已批未建闲置用地分布在特区外,以宝安区、龙岗区和龙华区涉及的闲置用地最多。二是闲置时间跨度较长,以工业仓储用地为主。从1988年起至今,每年均存在一定数量已批未建闲置用地,且将近60%的已批未建闲置用地为工业仓储用地。三是未建成因复杂,以政府原因为主,企业自身原因、政府原因和外部因素等多种成因互相交叠、相互影响。

已批未建闲置用地处置困境

一是政策约束,使企业自身原因未开发土地的处置陷入僵局。因企业自身原因未动工开发满两年的闲置土地,只能以无偿收回土地使用权的方式进行处置。这无疑加剧了处于资金紧张、债务纠纷状态中的企业负担,直接导致了部分企业为规避所拥有土地使用权的土地被收回的风险,利用债务纠纷故意造成法院查封,以便长期搁置用地。

二是因政策调整的影响,导致未建土地盘活困难。深圳市本次清理的已批未建用地中有1/5用地是因政策调整影响无法开发建设。具体表现在用地单位在取得土地使用权后未及时地进行开发建设,随着国家或地方的用地管理政策的调整,原建设项目成了禁止或限制建设项目,用地单位无法继续办理后续开发报建手续进行开发。

三是路径障碍,因规划调整导致未建土地开发受阻。深圳本次清理的约5平方公里的已批未建闲置用地存在批准的用地功能与法定规划不符的情况。一部分是因为城市发展早期,部分建设用地的出让缺乏控制性详细规划的依据,而后来城市发展需要编制法定图则时未充分考虑用地实际约定建设内容和权属状况,导致了法定规划与已签订的土地出让合同约定用途形成冲突;另一部分则是因片区的规划发展定位调整或者重要交通设施布局需要对法定规划进行修编,修编后的法定规划用途发生变更,与原批准的用地功能不符。

处置与开发对策

一是构建已批未建闲置用地主动退出机制。建议明确统一主动退出土地使用权的经济补偿标准和实施程序,鼓励企业主动退还因自身原因无法继续开发建设的土地。同时强调约束,规定企业如果不在约定期限内对用地开发建设或主动退回土地使用权,用地将被无偿收回。

二是多维度引导已批未建产业用地开发。由于产业用地开发与城市产业发展导向存在密切的关联,在引导产业用地开发的时候,不能仅局限于简单的盘活开发,应基于产业可持续发展的需求,从多维度对产业用地进行开发引导。如:强调准入门槛、增加利益空间、强化产业发展监管等。

三是差异化盘活因政府原因已批未建闲置土地。如:对于因政策变化无法突破限制的开发用地,应基于城市整体发展的考虑,平衡权益主体的收益预期和公共利益,制定全市统一的合理补偿标准,构建合法合理、公正公平的收回机制,通过专项行动的方式统一收回土地使用权。对于因规划调整导致的已批未建低效用地,在符合上位法规定和优先保障城市基础设施和公共服务设施实施的前提下,以与原土地使用权人共享因规划调整带来土地增值收益为导向,针对不同规划调整的情形,设计多元开发利用路径。对于因非净地出让等其他原因已批未建的土地加强延期约束。


二、面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系及用途管制探索

文章立足自然资源体制改革的时代背景,针对我国现行土地利用分类体系存在的问题,剖析了自然资源统一管理背景下的国土空间规划用地分类功能导向,并构建了新时代背景下国土空间规划分类体系及其用途管控制度。我国现行土地利用分类体系存在部门主导、缺乏统筹,标准制定独立封闭、弱化协同,用地内涵不清、交叉重叠,逻辑混乱、归类失序等问题,已无法适应国家机构改革、部门分割管理瓶颈破除后自然资源集中统一管理的新要求。国土空间规划用地分类应当以健全自然资源空间管制、优化国土空间格局、推动城乡统筹发展和深化规划体制改革为功能导向,构建“3+15+68”的国土空间规划分类框架体系;以融合多部门规划特色、构建国土空间规划体系、健全国土空间用途管控制度为契机,建立全域覆盖、层级有序的国土空间用途管制分区体系,制定差别化用途管制机制。

一 我国土地利用分类体系相关研究

(一)我国现行土地利用分类标准

改革开放以来,为适应土地资源管理需求,我国由政府出台的规划类型多达80余种,其涉及的土地利用分类标准有20多种。长期以来,自然资源的监管缺乏全局统领的分类体系框架。分类标准分别由自然资源管理机构改革前的主要部门依据职能管理需求制定和实施,在制定部门、管理对象、分类体系和应用范畴等方面有所差异(表1)。相关土地利用分类在规划编制和实践管理中存在缺乏协同、衔接困难及管理主体不清等问题。土地分类数目多、种类繁杂,分类标准自成体系且缺乏有效衔接,自然资源管制边界模糊不清,国土空间用途管制依据难以统一。此外,现行土地规划用途分类过于强调建设用地总量及边界控制,“城镇用地”“农村居民点用地”已是三级类,未进一步细分,缺乏对城市内部和农村内部各类开发建设的约束与管控,不能满足规划“进城入村”和国家行政体制改革的基本要求。

表1 我国现行土地利用分类体系

注:名称后标有*号的分类体系是空间全覆盖的,反之则只涵盖部分空间。

统一国土空间用地分类标准是实施空间管制的基础。但当前空间管制过于强调对耕地与建设用地的控制,缺乏对生态空间的管控。统一行使国土空间用途管制,需要构建统一的全域覆盖的国土空间用地分类标准。

(二)现行土地利用分类标准存在的问题及分类体系改进的方向

上述相关土地利用分类体系均是在“事权管理”体制下制定的,仅反映单一部门管理的职能和需求,因而存在一些先天性的局限和不足,主要表现为部门主导、缺乏全域统筹,标准制定独立封闭、弱化协同,用地内涵不清、交叉重叠,以及分类逻辑混乱、归类失序等一系列特征,难以适应当前和未来自然资源统一管理的要求与趋势。如图1所示,土地利用分类体系下各用地分类标准分别应用于不同规划,如《土地利用分类》应用于土地利用总体规划;《林地分类》应用于林地保护利用规划等。各分类标准侧重点不同,《土地利用现状分类》以统筹各种土地利用为重点,《城市用地分类与规划建设用地标准》以建设用地功能分配为主,《林地分类》侧重对林地的保护,《湿地分类》以湿地作为保护重点。科学可持续的国土空间规划用地分类体系构建是国土空间结构和布局优化的关键,同时也是全面开展国土空间规划编制以及面向自然资源统一管理的基础。基于土地利用分类现状,为适应自然资源资产统一管理的需求,未来国土空间规划用地分类可考虑从以下三个方面进行改进。

图1 土地利用分类体系改进方向框架图

(1) 面向自然资源统一管理需求整合现有土地用地分类。

我国自然资源由各部门分割管理,各部门制定了服务于各自管理对象(单一要素类型) 的调查、评价与规划管控需求的分类体系,缺乏全局统领分类框架的引导和约束,且各类分类标准与其他行业标准衔接力度较弱。面向自然资源统一管理的需求,需进一步整合森林、草原分类的相关规程和标准,划分生产和生态林地、草地;细化城镇建设用地,充分反映新产业新业态用地诉求,强化产业发展政策的宏观调控;土地用地分类应涵盖自然资源最基本的功能要素,依据“用地类型全覆盖”的原则,强调地类用途的落实,体现各自然资源部门对具体地类功能及开发管理的意向,满足部门精细化管理需要。同时,也充分衔接土地利用调查数据分类标准,确保数据的延续性与可操作性。此外,我国正处于发展的转型关键时期,新型城镇化转型和乡村振兴诉求等一系列变革对国土空间规划体制改革提出了更迫切的要求。在此背景下,国家全面启动国土空间规划编制工作,以自然资源统一管理为核心需求的土地用地分类整合成为当前我国亟待解决的关键问题。

(2) 面向全域类型用途管制需求创新生态用地分类。

《自然生态空间管制办法( 试行)》要求按照“山水林田湖是一个生命共同体”的理念,建立全域覆盖的“国土空间的用途管制”制度,对天然草地、林地和河流等生态空间要实行用途管制。用途管制的基础和前提是建立统一的国土空间规划用地分类体系,而我国现行的土地利用分类体系对具有较高生态保护功能的土地缺乏保护,传统的空间管制的重点放在非建设用地转化为建设用地和耕地转化为非耕地的控制上,对生态用地的管控力度不强,没有充分发挥规划的全域全类型管控作用,导致生态空间不断被蚕食。基于此,以土地利用现状分类为基础,兼顾各部门自然资源管理特点、分类体系和需求,在不冲突、可衔接的情况下,构建生态用地分类体系迫在眉睫。

(3) 面向城乡精细化管理需求构建土地分类体系。

在城乡二元结构体制下,我国自然资源管理具有多行政层级,城市与农村土地利用规划由不同的行政主管部门负责编制和实施管理,在土地的开发活动特征和管理需求方面显著不同。面向城乡精细化管理需求的土地分类体系是国土空间规划编制“进城入乡”的迫切需求。在乡村振兴和城乡融合发展背景下,要进一步重塑城市和乡村关系,激发乡村内部发展活力,新的用地分类单元应尽可能映射最细微的土地属性特征,满足空间管制契合自然资源统一管理的实践需求,即上级政府注重土地的宏观管理,下级政府要偏向土地的精细化管理。

二 国土空间规划用地分类功能导向

我国自然资源管理存在资产所有者缺位、资源开发与保护矛盾冲突长期存在、职责交叉问题难以有效解决等问题,归根到底是自然资源基础数据标准不统一造成的。自然资源部的组建标志着自然资源管理体制改革已上升至国家战略层面,为统一规划用地分类体系创造了良好条件。基于创新、协调、绿色、开发、共享五大发展理念,结合我国生态文明建设和自然资源体制改革要求,新时代的国土空间规划用地分类应体现以下功能。

(一)健全国土空间用途管制制度,强化自然生态空间管控

长期以来我国形成了“九龙治水”的自然资源监管格局,缺乏全局统领分类体系框架。土地分类数目多、种类繁杂,分类标准自成体系且缺乏有效衔接。现行土地分类对生态的保护考虑不足,缺乏生态用地分类标准,自然生态资源所有权边界模糊不清,国土空间用途管制依据难以统一。同时,现行土地用途管制对非耕农地、生态用地的管制约束不足,没有充分发挥规划“全域全类型”的管控作用。

自然资源管理体制改革的目标是统一行使国土空间用途管制职责,关键是制定统一的调查分类标准。因此,面向自然资源统一管理的国土空间规划分类要服务于全域全类型用途管控,有机整合现行土地利用分类标准,创新生态用地分类,进一步强化非耕农地、生态用地及城镇用地等用地管制,统一实行土地规划用途转换许可管理机制,全面构建国土空间用途管制制度体系。

(二)优化国土空间开发格局,统筹城镇、农业、生态三类空间布局

从以生存为主导的农业空间开发、以生活为主导的工业空间利用到以品质为导向的生态空间保护,是社会经济发展过程中国土空间变化的共同规律。我国工业化、城镇化已从高速度发展阶段迈向高质量发展阶段,自然资源用途管制由强调生产空间向强调生产、生活、生态空间协调转变。优化国土空间格局是国家意志的重要体现,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等政策文件将城镇、农业、生态空间并列为三大国土空间,划定三大类空间管制界线。面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系要适应生产、生活、生态空间管理,优化城镇、农业、生态三类国土空间布局,推动自然资源管理体制改革,实现国土空间开发格局优化。

(三)推动城乡统筹发展,差别化利用城、镇、村空间

现行土地规划用途分类过于强调建设用地总量及边界控制,缺乏对建设用地内部开发活动的约束和管理。在日趋精细化的管理体制要求下,建设用地的划分应将城镇和乡村建设用地置于二级分类,适度打开其内部空间,满足规划“进城入村”的时代要求。

经济社会转型发展客观要求分类体系必须满足规划部门工作管理的需求。农村居民点在用地规模、利用方式和空间形态等方面均与城镇建设用地存在较大差异。伴随着城乡统筹发展、农村经营性用地入市等土地政策的逐步推进,研究城镇、乡村建设用地分类成为城乡用地精细化管理的需求。面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类要贯穿城乡一体化发展理念,同时要体现城镇、乡村空间的差别化利用,服务于城乡土地管理,突出城镇、农村内部用地结构。

(四)深化规划体制改革,构建国土空间规划体系

规划用地分类是编制国土空间规划的重要内容和基本工具,伴随着规划编制的始终。我国多种空间规划并行,且遵循各自的分类体系,导致各类空间规划之间冲突和矛盾严重。空间规划用地分类的不统一,是造成我国空间规划冲突问题的关键原因,是“多规合一”任务实现的主要障碍。由于我国现有的部分空间性规划具有较为成熟的编制体系,面向适应自然资源统一管理的国土空间规划用地分类应尽可能统筹现有空间性规划,同时按照综合协调的原则,做好与各项规划的衔接,建立健全统一的国土空间规划体系,为促进规划体制改革和“多规合一”提供基础。

三 面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系设计

(一)国土空间规划用地分类原则

构建面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类体系,需要明确以下三个原则:①体现国家权威性。党的十八大以来,国家层面频频出台有关国土空间规划的“新政”,要求大力推进“多规合一”,实现自然资源的统一管理。在此背景下,全面统一国土空间用途管制迫在眉睫,自然资源部门出台的国土空间规划用地分类标准体系具有最高的权威性。因此,推进国土空间规划编制和自然资源管理体制改革,实行统一的规划用地分类需体现国家权威性,如城镇、农业、生态空间并不能包括所有的国土空间(如基础设施、海洋、矿区),这些概念需权威界定。②体现地域空间全覆盖。规划用地分类是空间管制的基础支撑,为避免出现国土空间管制“无主”现象,统一的国土空间规划用地分类体系应覆盖全部行政辖区,将规划分类扩大到整个国土空间,如海洋资源分类等,加强海洋用途分类体系建设,同时实现国土空间用途管制的全域覆盖。③体现分类衔接性。国土空间规划具有前瞻性,规划分类与现状分类要有一定的呼应,统一的规划分类体系应尽可能充分地与现有主要分类体系相衔接,特别是要做好与“三调”工作的分类对接,增加规划的可操作性。

(二) 国土空间规划用地分类体系设计

规划用地分类是对规划范围内所有土地用途的划分,需满足国家、省、市县、乡镇、村规划编制与管控的需求。基于上文的分析与思考,本文有机整合现行土地利用分类体系,将国土空间规划用地分类体系分为3个一级类、15个二级类、68个三级类(表2)。一级分类服务“全域管控”的要求,抽取农业、建设和生态三类用地;二级分类强调自然资源空间用途管控,将耕地、林地、草地、水域、湿地和荒野地等自然资源放在同一层级上,参照过去对耕地资源管控的做法进行用途管控。同时,厘清园林、草地等地类生产性或生态性的归属和凸显“城镇—乡村”空间管制的差异性。整合森林、草原分类的相关规程和标准,划分生产和生态林地、草地;细化城镇建设用地,充分反映新产业、新业态用地诉求,强化产业发展政策的宏观调控;细化农村建设用地,顺应农村生产、生活及公共服务要求,满足新农村建设发展需求。三级分类涵盖自然资源最基本的功能要素,依据“用地类型全覆盖”的原则,强调地类用途的落实,体现各自然资源部门对具体地类功能及管理的导向,满足职能部门管理需求。

表2 面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类

 1.农业用地分类体系设计

农业用地分类体系划分为耕地、种植园用地、经济林地、饲草地和其他农用地5个二级类。其中,耕地沿用水田、水浇地、旱地三种类型的划分,突出耕地占补平衡政策管控差异,确保政策的延续性。经济林地的划分充分根据《国家森林资源连续清查技术规定》,将具有生产功能的苗木圃地、原料与用材林地和其他生产林地归入经济林地。饲草地根据生产措施等方式的不同,划分为人工牧草地与天然牧草地2个三级类。其他农用地新增水库水面,充分考虑养殖生产属性是其主导功能。

2.建设用地分类体系设计

建设用地分类重构为城镇建设用地、乡村建设用地、交通水利用地及其他独立建设用地4个二级类,重点关注土地使用过程中“城镇—乡村”空间差异,强化建设用地空间管控,合理引导城乡内部产业发展格局,落实“乡村振兴”的国家战略。城镇建设用地分类根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011),将用地细化为住宅用地、商业服务用地、工矿用地、仓储物流用地和公共设施用地等,充分反映新产业新业态用地诉求,强化产业发展政策的宏观调控。乡村建设用地分类统筹考虑农村生产、生活及公共服务需求,参考《村庄用地分类指南( 建村〔2014〕98号)》,将用地细化为宅基地、农村经营性建设用地、农村公共服务设施用地、乡村交通设施用地及其他乡村建设用地,突出村庄建设用地的经营性和公益性用途,适应集体经营性建设用地入市等农村土地政策改革,为村级土地利用规划编制、土地登记、确权和管理搭建框架基础。交通水利用地分类延续了土地规划用地分类,将民用机场、军民合用机场纳入其中,统称“机场用地”。将采矿用地、其他独立建设用地纳入其他建设用地。

3.生态用地分类体系设计

我国现行土地规划用途分类中基本不涉及土地的生态功能,将具有高生态价值的水域、生态草地等自然生态空间纳入其他土地,导致生态空间受到城镇、农业空间严重挤压。因此,为加强自然生态空间保护与管控,依据《自然生态空间用途管制办法( 试行)》要求,创新生态用地一级类,并将其进一步划分为6个二级类,24个三级类。二级类划分为生态林地、生态草地、滩涂、水面、湿地及荒野地。生态林地包括现土地规划用途分类中纳入农用地的具有高生态价值的乔木林地、竹林地、灌木林地、红树林地和其他林地。荒野地与现土地规划用途分类中的“自然保留地”基本一致,含盐碱地、沙地、沼泽地、裸地、冰雪地和其他荒野地。“自然保留地”中的荒草地归入生态草地中。

四 国土空间规划用途管控探索

(一)统一建立国土空间规划体系

以国土空间规划用地分类体系为载体,统筹协调各层级和各类空间规划关系,构建横向协调、纵向一致的国土空间规划体系,以此作为各类自然资源统一用途管制的依据。在横向上与部门事权相对应,以土地利用为核心,以区域协调和城乡融合为重点,按照综合协调的原则,做好与各类专项规划的有效衔接;在纵向上与各级政府事权相对应,遵循“一级政府、一级事权、一级规划”和“上级引导下级”原则,划分国家—省—市—县—乡镇五个行政级,各层级规划解决不同的问题,规划内容、深度、重点及事权也不同。以区域协调和城乡融合为重点,编制总体规划、专项规划和详细规划三种类型规划,按照综合协调的原则,做好各类规划的有效衔接。国家层面以宏观的空间格局为主,表现为对下级规划的战略性与引导性以及对核心空间要素的管控;省级层面具体落实国家重大发展战略和指标约束,安排市县国土空间规划任务;市县国土空间规划以专项(分区)规划为主,实现城镇、农业、生态空间及“三线”的落地管理,统筹落实省级国土空间规划下达的指标任务及战略安排,划定用途分区、建立管制规则,明确市县空间发展蓝图,同时对乡镇级国土空间规划统筹安排;乡镇级国土空间规划是落实国土空间用途管制,通过控制性详细规划实行全域覆盖与全域管控的国土空间规划。

(二) 统一划分国土空间用途分区

在国土资源环境承载能力评价的基础上,充分协调不同层级国土空间规划,构建分层级、分类别的国土全域保护格局,在城镇、农业和生态空间的基础上,划定“三线”,再根据土地主导用途进一步划分用途分区,构建全域覆盖、层级有序的国土空间用途分区体系(图2)。一级用途分区体现战略引导及政策落实,统筹城镇及产业、农村及农业、生态保护与建设,并对其进行空间引导;二级用途分区以功能及指标为导向,重点落实空间管制“三线”;三级用途分区以结构及数量为主导,以土地用地分类为基础,将空间用途分区落实到每一地块图斑上,满足土地资源精细化管理需求,明确用途转换许可。

图2 多层级规划用途分区体系方案框架图

(三)统一完善国土空间管控体系

首先,依托国土空间规划用地分类标准,充分利用土地、林地、草地和湿地等已有调查成果,开展自然资源统一确权登记,将自然资源用途管制扩大至全域全类型国土空间范围,严格控制建设用地总量及国土空间开发强度。其次,实施总量指标管理体系,国家、省级层面主要针对核心空间要素的管控,如永久基本农田保护量、生态保护红线面积和建设用地总规模等指标;市县级重点在落实上级规划下达指标的基础上,可根据地方土地利用情况,自主选择设置布局、结构和绩效等方面的指标,体现地方发展与功能引导,还可沿用现有“机动指标”等管理方式提高用途管制弹性。最后,健全规划审查制度。整合现有的耕地转用、林地占用等审核审批制度,完善国土空间用途转用审查制度,加强农用地、生态用地转用以及建设项目用地审查,并探索国土空间开发许可和用途转用许可绩效考核制度。

(四)统一实施国土空间用途管制足

实现从数量管控向“分区准入+用途管制”兼顾的空间管控机制转变。按照分区的功能导向和指引,制定分区内核心要素之间的用途转用许可及空间分区准入许可制度。城镇空间依据控制性详细规划的意图,使用“用途兼容”和“混合用地”模式对地块的兼容性进行详细设定。在城镇开发边界内,为应对新产业新业态发展需求,在规划中预留一定的空地,保障城市发展目标和功能导向的重点项目、重大事件的用地需求。农业和生态空间采取“分区准入+用途管制”模式,在区域层面制定分区准入机制,明确允许、限制、禁止的用途类型和利用强度,以及限制和禁止的用途类型的具体要求,预留一定的弹性空间,应对城市发展过程中的不稳定性。农业空间根据土地用途分区,对永久基本农田保护区进行重点保护与修复,实行正面清单管理和强度控制。对于一般农用地,确定建设项目和用途转换是否可行,以确保土地用途分区的主导用途。生态空间内实行分层级分类管理模式,生态保护红线区内严禁除生态建设之外的各类开发活动。生态保护红线以外的区域严格按照限制建设区进行管控,制定区域准入条件;针对地块的用途转换,采用用途转换许可模式,对不同的土地用途使用提出明确的要求,对生态林地、生态草地、湿地、盐碱地和沙地等自然生态空间的开发利用进行分类管控。

推动用途管制从单维管控向多维管控转变。在分区准入与用途管控的基础上,对用地功能进行限定的同时,用地分类体系应该融合政策引导、开发控制(建筑密度、投资强度和建设体量)、环境容量(水污染、大气污染)等管制内容,实现规划用地分类由单一建设功能安排向多重控制目标转变。

五 结语

我国现行土地利用分类体系是在“部门分割”管理体制下制定的,诸多用地分类标准纵向不一致,横向不协调。在制定上,各类标准由各自然资源部门主导制定和实施,且都以本部门为中心;在实施中,不同土地利用分类标准缺乏充分衔接,矛盾冲突不断;在地类划分上,相同地类含义、归属不同,不同地类之间存在明显的交叉重叠现象。

面向自然资源统一管理的国土空间规划用地分类以健全自然资源空间管制、优化国土空间开发格局、推动城乡统筹发展和深化国土空间规划体制改革为功能导向,构建“3+15+68”国土空间规划用地分类体系。在一级分类上抽取城镇、农业和生态三类空间;二级分类体系体现全自然资源用途管控,同时注重土地使用过程中“城镇—乡村”的差异;三级分类体系体现用地类型全覆盖,强调用途管制的落地,满足土地管理的精细化要求。国土空间规划用途管制应以自然资源部为载体,构建国土空间规划体系,统一划分国土空间用途分区,统一完善管控体系及统一实施用途管制;链接中央与地方事权,构建国土空间规划体系,以城镇、农业、生态空间及“三线”为基础,形成由功能主导的空间、管制主导的边界、用途主导的区域构成的多层级用途分区体系。依据分区体系,制定差异化的土地用途管制规则,建立“分区准入+用途管制”的空间管制机制,有机融合用途、建设容量、环境和防灾等内容,实现用途、环境和强度等多维管控。


三、绿色发展理念主导下的国土空间规划编制路径

国土空间规划通过用地空间布局和用途管制,满足城乡发展合理用地需求,保护生态空间,改善生态空间治理。这一过程中,国土空间规划可通过多种方式融合绿色发展理念,达成绿色发展与国土空间规划实践的统一。

国土空间规划融合绿色发展理念的方式

技术方案融合——国土空间规划方案编制遵循绿色发展约束。国土空间规划编制须开展规划区域双评价,挖掘区域绿色生态保护要素,根据区域自然资源环境容量和生物承载力设置国土空间规划控制指标,以自然资源本底为基础划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界,这是国土空间规划融合绿色发展理念的基本方式,也综合体现了空间规划与空间自然属性的统一。

治理工具融合——建立国土空间规划与绿色发展的共同实现机制。一方面,通过国土空间规划建立空间管制规则,加强生态空间保护,实现国土空间集约高效利用;另一方面,通过促进绿色生态要素自由流通,显化绿色生态产品价值。因此,建立经营性自然资源和绿色生态产品交易市场,以市场工具促进生态空间高效配置,是国土空间规划融合绿色发展理念的重要内容。

产业发展融合——以国土空间规划实施促进绿色产业发展。按照绿色发展理念对产业发展的要求,国土空间规划应着重支撑绿色农业、高新技术产业及节能、低碳、高效行业发展,将绿色发展落到实处。依托国土空间规划发展绿色产业,是绿色发展和国土空间规划在实体经济形态上融合的重要表现。

生态利益融合——国土空间规划促进绿色发展成果的全民共享。在国土空间规划框架下,让全体人民共享绿色发展收益,促进公众保护生态环境的共同行动,构成了绿色发展与国土空间规划融合的根本方式。

融合绿色发展理念的路径选择

科学设置绿色发展指标。绿色发展指标是将绿色发展目标在国土空间规划中定量化,明确今后可利用资源空间的最大规模,构筑未来发展可占用资源的底线。在各层级国土空间规划绿色发展指标设置过程中,对于绿色生态空间控制指标,应按照保持生态空间整体性的原则统一落实,不宜层层分解;对于涉及经济增量的绿色发展指标,需要考虑区域生态空间底数和经济发展前景,分解到各层级规划,以便因地制宜地保护生态和发展经济,形成国土空间开发保护的绿色发展格局。

加强绿色发展要素保护。国土空间规划应划定地域分区,制定分区管制规则,加强对永久基本农田、重要生态功能保护区、湿地、林地、草地等自然资源的保护,避免生态空间被过度占用,增强绿色发展的资源本底。同时,国土空间规划也应合理配置城乡居民点用地、产业发展用地和基础设施用地,以低碳、集约和高效为目标,优化重要资源、能源、水利、交通等关键性经济要素的空间布局结构,合理控制国土空间开发强度,建立促进经济社会发展的绿色要素保护体系。

大力拓展绿色发展空间。一是以国土空间规划为依托,加强对绿色生态空间的保护和修复,提升绿色空间的生态系统服务水平,改善存量绿色生态空间质量;二是扩大重要生态保护区域范围,实施国土空间全域综合整治,减少低效、闲置的建设空间,促进废弃工矿用地向绿色空间转换,增加绿色发展空间规模;三是在生产和生活空间范围内,实施扩大绿色基础设施建设的专项规划,实现生产生活生态空间的绿色融合;四是建立多元化资金投入机制以及经济补偿和激励机制。

驱动绿色新兴产业发展。优先安排绿色新兴产业用地指标,以充裕的用地指标和便捷的审批程序吸引绿色产业进入,鼓励新兴绿色产业发展。不符合国家政策产业将不予分配用地指标,从源头上控制污染严重、生产低效的产业用地规模;制定严格的产业用地管制准则,对于不符合绿色环保标准的产业,不得允许其进行改建、新建和扩建,严格禁止产业用地规模扩张;优先安排新兴绿色产业用地空间,为绿色发展预留发展空间,确保绿色产业能够及时落地建设。国土空间规划的有效实施,将加快促进经济发展方式转型,逐步淘汰落后产业用地,扶持新兴产业用地,为国民经济注入绿色发展的新动能。

努力提升绿色产品价值。绿色生态空间必须具有适宜的可达性,既要有利于经营性生态空间的资源资产经营,也要便于生产生活空间享有绿色空间外溢价值,为广大群众的绿色消费行为提供便利条件,实现生态产品价值。如果生态空间可达性差,生态产品价值将很难从产权交易市场上得到实现。同时,国土空间规划确定的用地管制分区,应成为绿色生态产品认证的前置性工具,体现国土空间规划在绿色产品价值实现中的基础性作用。

构建国土空间的绿色治理机制。一是从规划编制的绿色理念引领、产业布局的绿色产能驱动、用地空间的集约高效、规划实施的绿色指标实现考核等方面,完善国土空间规划的政府治理机制;二是充分利用市场工具,建设空间发展权交易市场,落实跨产业、跨区域用地空间的合理配置,吸引绿色技术和资金投资,构建绿色发展的多元化支撑机制;三是从国土空间规划服务人民群众的角度,建立规划的公众参与和公共服务机制,反映人民群众对国土空间规划的希望,提升规划服务人民群众的能力水平,为满足人民美好生活需要提供保障;四是通过规划实施,建立绿色生产模式,培育绿色消费观念,促进全社会绿色发展自觉行动的形成。


四、社区生活圈理念在新区控规中的运用探索

2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》首次提出“构建15分钟生活圈”的要求,国内各个城市相继开展了相关规划工作。《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)(以下简称《标准》)中按居民合理的步行距离,提出“15分钟生活圈居住区”“10分钟生活圈居住区”和“5分钟生活圈居住区”概念,并以生活圈为核心组织居住区规划、建设和管理。《上海市15分钟生活圈规划导则》(以下简称《导则》)则是以优化社区生活为目标,提出生活圈的全要素构建对策,聚焦居民日常“衣、食、住、行”,形成了一套社区生活圈规划和建设标准。

简而言之,生活圈是指居民以家为中心,开展包括购物、休闲、通勤、医疗和社会交往等各种活动所形成的空间范围或行为空间。社区生活圈的核心是人,以人为本是生活圈规划的出发点。一方面,生活圈更加注重人的活动与体验,将人的数量和活动范围作为物质空间组织的重要依据,并融入规划内容当中。另一方面,生活圈更加关注人的异质化需求,探讨不同生活圈不同人群结构下需求侧重,从而实现公共资源的均等化、精准化配置。

█生活圈理念在现有规划体系下的实施困境

目前,社区生活圈理念如何运用到规划编制与实践中仍在不断探索。从已有运用来看,主要涉及总体规划、公共服务设施规划、社区专项规划及相关标准的制定,在实施性规划中应用较少。生活圈在实施阶段面临困难,归根结底有以下两点原因:一是规划出发点的矛盾,传统城市所运用的“市域-片区-地块单元”的规划管理体系已相对固化,注重自上而下的规划传导,而生活圈是一种社会生活的规划构建,强调自下而上的规划思路,难以与现有规划体系实现充分融合。二是规划管理单元与社会管理单元脱节。控规的基本单元为地块,社会管理单元为街道、社区。社会管理单元作为规划实施的主体,在生活圈的实施管理中有着关键性作用,然而目前控规尚未充分考虑与社会单元的统筹关系,导致行政主体在规划实施中缺位,从而使社区生活圈难以落地。

█生活圈理念在新区控规中的运用对策

以新区为突破口,将生活圈理念运用到控规编制中,具有较强的实践意义。首先不同于建成区,城市新区范围相对完整,存量发展空间充裕,在空间组织、设施配置上均可以更好的满足社区生活圈的建设要求;其次新区人口尚未聚集,社会管理体系尚未完善,在控规之上引入生活圈单元,更加有利于将生活圈建构与规划管理体系相结合,保障社区生活圈的规划实施。

运用对策一:搭建促进生活圈形成的控规基本空间骨架。

生活圈关注居民日常活动,这就要求规划从人的角度出发,在15分钟步行范围内创造安全、友好、舒适的社会生活环境。首先是高密度的道路组织。社区生活圈应采取小街区、密路网的组织方式,《标准》明确规定15分钟生活圈的城市路网密度不应小于8km/km?,支路间距宜在150-250米之间,居住区人行出入口间距不宜超过200米。通过人行道、街坊通道、地块内公共通道等路径共同组成步行网络,营造社区慢行交通微循环。其次是人性化的街坊尺度。生活圈内应鼓励开放式住区,利用高密度路网及地块内公共通道划分,居住街坊面积宜控制在3-6公顷,轨道站周边300-500米范围内街坊尺度宜在2公顷左右。同时布局商业、公共服务、居住等功能,适度提高开发强度,鼓励功能竖向混合等多种空间利用方式。最后是连续开放的公共空间网络。除了市区级大型公共绿地外,15分钟生活圈内还应为社区居民提供便捷可达的中小型公共空间,例如街头公园、广场、绿道等,《导则》确定小型公共空间服务半径不宜超过300米,通过多尺度、多类型的公共空间组成高效可达的公共空间网络,为居民提供交流交往场所。

运用对策二:以人的需求为导向完善控规公共服务设施。

人的异质化需求是生活圈关注的重点。新区类型丰富,包含产业型新区、文旅型新区、城市综合新区等多种类型。同时新区人口结构复杂,既有迁入区内的高端就业人口,还包含大量安置人口,各年龄阶层均具备,因此新区在公共服务设施配置上应充分考虑多元性。一是在基础设施配置上,应以居民的步行需求为基础,重点关注老人、儿童等弱势群体的近距离步行需求,例如在5分钟生活圈尽量布局幼儿园、公园养老设施及菜场等老人儿童使用度较高的设施。二是将关联度较高的设施临近布局,形成设施综合服务圈,促进各类设施的高效使用,例如结合交通站点、公园绿廊,将社区政务、商业、餐饮、运动等功能聚集,形成“一站式”服务中心,满足居民就近使用各类设施的需求,同时提高设施使用效率。三是针对新区人口构成特征,提供品质类服务。例如针对国际社区的人口结构特征提供国际教育、国际医疗、信仰服务等国际化生活服务,针对众创社区的青年化特征就近提供低成本的创新创业空间等。

运用对策三:结合行政边界和居民出行特征划定生活圈范围。

新区的社区生活圈是对未来居民与社区公共资源联系的组织建构,划定适宜的规划管理单元能更有效的引导公共资源配置。根据我国第六次人口普查,全国平均社区人口约0.83万人,平均街道人口为10.41万人,其中人口数量在5-10万人的街道居多。《标准》对生活圈的人口规模也有明确界定:15分钟生活圈常住人口在5-10万人之间,10分钟生活圈常住人口约1.5-2.5万人。5分钟生活圈服务人口在0.5-1.2万人之间。由此可见,社区生活圈与行政管理人口规模有较强的耦合关系。为便于规划实施与管理,社区生活圈应在居民实际生活范围的基础上,与行政管理边界紧密衔接。各级生活圈在范围划定时,一方面可将街道、社区行政边界作为参考,根据5分钟、10分钟及15分钟生活圈的实际服务范围对行政单元进行优化组合;另一方面需要充分考虑居民出行特征,将山体、崖线等自然地形作为生活圈边界的限制因素,避免地形分割导致生活圈范围与居民出行习惯产生错位。这样既满足居民生活的时空特性,又有利于明确建设管理责权,以便将社区生活圈的建设任务落实到行政主体之上,保障规划建设管理的可操作性。

运用对策四:以生活圈为单元进行控规动态实施评估。

新区发展具有较强的动态特征,由于城市人口动态增长、发展战略调整等原因,控规可能面临调整优化,然而现有控规管理单元规模较小,容易导致在较大范围内的用地和设施配置出现不足、过剩或分布不均衡等问题。社区生活圈与人口空间分布、居民行为特征和社会资源配置有较强的关联性,因此将社区生活圈作为全新单元融入现有规划体系中,并在生活圈范围内进行供给-需求关系动态评估,具有较强的科学性和可操作性,也是目前许多大城市尝试的做法。

将社区生活圈单元作为控规实施评估单元,可有效衔接社会治理单元与控规管理单元的脱节,建立生活圈层面空间指引与落地管控的平台。其具体做法是:依据划定的生活圈单元进行人口动态变化、用地设施供应及空间资源的匹配分析,得到各项设施规划存量、需求量及缺口情况,形成评估报告。在控规修改或专项编制时,编制单位可调取出评估报告,再结合编制区域内人口规模、人口结构、出行要求、实施情况等方面,确定如何对单元内设施及用地进行优化调整,例如在不满足15分钟生活圈设施配置要求的区域,集中增设缺口设施等。评估报告对控规优化调整中设施规模及空间布局有重要的引导意义,报告将统一纳入局信息中心平台,作为后续规划落地的依据,并实现动态更新。

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