近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的引导意见》（以下简称《意见》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《意见》历史性地提出“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度”，将生态环境保护与耕地保护和节约用地一并列为国土空间开发保护的基本制度。三条控制线划定落地后，将纳入国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控，以此为基础将逐步形成国土空间开发保护格局和布局体系。

一、《意见》进一步明确了三条控制线的定义和内涵要求。

生态保护红线主要包括生态功能极重要区域和生态极敏感脆弱区域，以及具有潜在重要生态价值的区域。同时，自然保护地，不论核心保护区还是一般控制区都要划入生态保护红线，这是一项新的要求。红线内的核心保护区实行一刀切式的刚性管控，原则上禁止人为活动，其他区域则实行开天窗式的弹性管控，除国家重大战略项目外，按照对生态功能不造成破坏的原则，细分了具体的允许开发利用情形，如允许适度参观旅游等。

——零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；

——因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；

——自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；

——经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；

——经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；

——不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；

——必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；

——重要生态修复工程。

永久基本农田保护一如既往的严格。《意见》进一步指出了要实事求是，将永久基本农田中存在的划定不实、违法占用、严重污染等问题进行全面梳理整改。对于目前多地在规划编制过程中关心的能否主动调整永久基本农田布局的问题，未给出相关说法，综合各级政策文件及部委领导的讲话，可以预见此次耕地保护的决心空前坚定，高质量发展的国家定力十足。

城镇开发边界划定是目前各地重点关注的焦点。按照《意见》要求，城镇开发边界将以开发建设现状为基础，框定总量、限定容量，防止无序蔓延。可以理解为，城镇开发边界将设定总量上限进行约束，而城镇开发建设现状区域将优先划入开发边界，不允许地方为贪图更大发展空间，故意将开发边界避开现状城镇而落在未开发区域。同时，允许开发边界预留一定比例的留白区域，即弹性发展区域，按照目前正在征求意见的城镇开发边界划定指南，按城市规模大小之分，弹性发展区应小于集中建设区的15%或8%，这与原土地利用规划建设用地管制区中的有条件建设区设定比例的管理方式类似。开发边界也配套了调整机制，由国土空间规划原审批机关审批，这也是切实需要且行之有效的弹性管控机制。

二、《意见》指出了三线统筹划定过程中矛盾冲突的处理措施。

坚持以客观的各类国土空间调查数据为基础，对于存在冲突的，以过去5年的真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定，但这还需地方进一步配套相应的细化规则以确保底数底图的合理真实。三调成果已获得批复认定的，可直接作为工作底数底图。

《意见》明确在三线划定中，各级部门的职责分工。简言之，国家定原则方法，省（自治区、直辖市）定格局和重点、市县定实体边界。同时，市县还需划定乡村建设等边界。《意见》未提及镇级层面关于空间边界划定权责，可见镇级国土空间规划更多是落实上级既定的各类空间边界，在此基础上进一步细化优化用地结构、要素布局等。

《意见》指出，三线出现矛盾时，坚持生态保护优先，其他都要为其之让路。生态保护红线中的永久基本农田、镇村、矿业权原则都要逐步有序退出，仅划入自然保护地一般控制区且对生态功能不造成影响的可以采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

而对于永久基本农田和城镇开发边界，则出现值得推敲的表述。对于永久基本农田，要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减、质量不降。此处，“适度合理的规模和稳定性”，“适度”让人无限遐想。对于城镇开发边界，同样出现了“不占或少占永久基本农田”的亮眼表述，是否可以理解为必要的时候城镇开发边界可以适当“开天窗”，犹如珠三角区域城镇开发边界的划定着实难以避让永久基本农田。对于前述退出的永久基本农田要在县域内同步补划，确实无法补划的在市域内补划，进一步体现了国家关于耕地保护的决心，不排除有些县的永久基本农田保护任务会增加。

三、《意见》强化了三线划管实施的保障措施。

为切实发挥三条控制线的作用，《意见》将三线划定和管理的责任压实到地方各级党委和政府，自然资源部将会同多个部门建立协调机制，强化对地方的督促引导。《意见》进一步强调，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，要报国务院审批；将生态保护红线内合规合法合理的人为活动管理权限，下放到地方政府进行细化履行，这符合我国生态环境多样需差别化管理的基本情形。同时，三条控制线划定和管控情况，将作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容，用作领导颁布自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据，为三线管控机制的有效实施提供了强有力的抓手。

编辑概况

孙辉，浙江大学硕士，中地善成空间规划设计研究院总工程师，长期从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农村土地制度改革政策研究、存量用地盘活开发机制研究等工作，负责和参与广东南海、江西余江、宁夏平罗等多项国家级改革试点政策研究咨询，负责和参与完成广州市、天津市、东莞市、云浮市、福州市、杭州市、宁波市等多地土地利用总体规划、低效用地再开发专项规划、村庄规划等编制研究工作，具备扎实的理论基础和基层实践经验。

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