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智库 | “话道旧改”第七期:限拆令下“三旧”改造的机遇及挑战

来源:??????2021/12/17 8:56:07??????点击:

       由广东省三旧改造协会主办,协会政策与法律专委会承办,中地研究院联合实施的“话道旧改”栏目第七期如期举行。

本期主题为“限拆令下‘三旧’改造的机遇及挑战”,由中地研究院院长田光明主持,中国人民大学公共管理学院教授叶裕民、中国人民大学公共管理学院教授秦波、广东华宪润科律师事务所主任龚军伟、广州市现代城市更新产业发展中心实行院长江浩、卓越集团助理总裁胡伟平等专家参与,围绕如何理解《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)(以下简称《通知》)、《通知》的引导意义、企业如何应对挑战、未来广东省“三旧”改造发展方向等内容进行会谈和讨论。

2021年8月30日,《通知》由住房和城乡建设部正式印发,提出实施城市更新四条底线:严控大规模拆除、严控大规模增建、严控大规模搬迁、确保住房租赁市场供需平稳。同年9月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史学问保护传承的意见》,明确提出要严格拆除管理,在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、不破坏地形地貌、不砍老树,不破坏传统风貌。《通知》印发后引起社会各界关注,特别是广东投身于“三旧”改造工作的各方主体,都对如何理解《通知》要义、影响及下一步如何开展工作等进行热议。“话道旧改我来说”,本期话道旧改专家观点如下:

专家观点

叶裕民(中国人民大学教授
核心观点:划定底线、分类施策、坚持公平正义,重视新市民和低收入困难群众权益

1、划定底线,发挥市场作用

住建部63号文面向全国实施,其目的是为了纠正城市更新过程中缺乏底线,过度房地产化的倾向,提升更新质量,包容新市民权益。63号文理念先进,对于及时纠正少数城市和区域缺乏底线的城市更新,具有重要的现实意义。

从实践来看,我国城市更新模式的演进可划分为三个阶段:政府管理模式——合作治理模式——包容性更新模式。政府管理模式是我国长期以来的主导模式,北方地区城市多数属于该类型,以政府行政力量为主导,市场和老百姓没有充分认识和理解政策,参与积极性低,政府财政压力大,新市民居住权不能得到保障,城市更新后流动人口持续向外围迁移,产生新的城中村,导致“改不动”、“改不起”和“改不完”三大难题并存;深圳创新了合作治理模式,城市更新由管理走向治理,激发了社会和市场主体参与更新的积极性,政府对更新程序、公建配套进行底线管控,例如约定15%的公配移交底线,但缺乏依法治市、依法补偿底线,致使城市更新补偿成本过高,小面积可支付住房太少,由此引发高容积率和高房价,造成年轻人和新市民居住成本过高,客观上被排斥,损害了城市的整体利益,“改得动”但城市“改不起”、“改不完”;包容性更新模式的雏形已经在广州开始显现,广州吸取了深圳合作治理经验,并汲取了过高补偿的教训,在保障更新中公共空间和产业空间的同时,制定了依法补偿标准,合理规范并限定企业利润,规范城市更新行为,引导包容性多元合作治理,极大地降低了城市更新成本,并鼓励村民回迁房中的出租部分建设成为小面积住房,满足新市民的可支付住房需求,初步显现“改得动”、“改得起”和“改得完”(指城市更新过程中按需提供新市民可支付住房,不再产生新的城中村)的政策雏形和案例雏形。在没有充分供给可支付住房的条件下,对城中村开展微更新,为新市民保留低价格居住环境,逐步过渡,直至全体市民住有所居,住有宜居。

大家正在推进国家治理体系和治理能力现代化,主管部门出台文件是制度建设,是治理体系的一部分,而治理能力就是用政策解决实际问题的能力。在治理能力这一点上,大家希翼各城市因地制宜,根据各地具体情况制定具体实施办法,将治理体系转化为地区高质量发展的策略,把国家大政方针落到实处,划出底线,保护好历史学问,不让城市因更新改造留下遗憾,同时建构新型城市更新秩序,保障市场和社会利益,为所有人提供宜居宜业的城市环境,保障正在蓬勃向上的城市更新得到有序有效推进。

2、分类施策,不同的城市更新类型有不同的更新方式

城市更新类型多样,需系统研究,分类施策。在遵守《通知》精神的情况下,不同城市更新对象所具有的功能存在明显差异,在更新方式上需要分类施策。

我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要将城市更新分为“三区一村”:历史学问街区更新要把历史文脉保护放在首位,绝不应“大拆大建”,甚至应该实行比63号文更加严格的保护标准,一切历史学问元素应保尽保;老旧小区更新要重视15分钟生活圈内基础设施完善,实施微更新,尽可能少地拆建;产业开发区注重产业提升和职住平衡,需视情况确定更新方式,由于传统产业开发区公共服务设施非常缺乏,为了建设美好宜居环境,新增学校、医院等等建筑量可能会多一些;城中村更新使命重大而复杂,要完成推进新型城市化、新市民市民化、产业结构升级、整体人居环境提升以及历史遗留问题解决等多重历史和时代责任。同时,大多数城中村是90年代以来为了提供低价出租屋而建设的无序高密度低品质空间,部分城中村不实施全面更新,难以根本改善人居环境,甚至难以完成补齐公共服务的基本职责,具体更新方法需要一村一策、因地制宜、专家论证、科学施策。可见,不同城市更新类型对实施方式、拆除量和建设量具有不同的要求,因此具体的拆建比等指标应根据城市更新类型分析确定。

最后,应坚持保护历史学问、绿色生态、公平正义原则,不管哪一类城市更新,都需要在更新前,对历史学问、古树古井、空间肌理、原住民居住权、新市民基本服务权利等基本情况开展普查,列出保护清单,以此为基础,因地制宜,分类施策,“拆”和“建”都是手段,实现城市整体高质量发展和全体人民美好生活是最终目标。

3、重视保护城中村流动人口的城市权利,秉持公平正义的更新理念

改革开放以来,新市民大规模涌入城市,他们的收入无力负担城市正规住房市场的高房价、高房租,也长期没有被住房保障制度所覆盖,城中村以非正规住房市场的形式满足了亿万新市民数十年的低价租房需求,为城市低成本发展提供了最重要的要素保障,也因此形成了国内大规模的城中村。但是城市更新对新市民群体的需求缺乏考虑,在更新后不能提供符合其支付能力的住房、就业机会、满足孩子的就学需求等,使边缘的人更加边缘化,这样的城中村更新模式扩大了贫富差距,失却了公平正义,忘记了城市更新的初心。这种排斥性更新模式只会使新市民的居住需求向城市边缘区域空间转移,导致新的城中村的产生,使改造过程永无止境。

新市民是城市重要的生力军,城市更新的目标应该以人为中心,秉持的公平正义的基本理念,担当新的历史使命。在更新过程中,提供与年轻人和新市民收入水平相适应的住房和基本服务,提高新市民与孩子“在一起”指数,积累城市高质量发展所必须的人力资本,实现新老市民共同富裕。广州、深圳等是城市更新的活跃区域,许多体制机制创新和探索走在全国前列,应不断总结经验,直面更新问题总结教训,健全城市更新体制机制,及时纠正问题,建立共治共享包容性的城市更新模式,为广东城市新时代实现广泛的高质量发展提供空间保障和社会保障。


秦波(中国人民大学教授

核心观点:实事求是、丰富内涵、多方参与

1、实事求是,重视文件精神,优化政策内容

一要看文件出台背景。63号文面向全国,立足当下,针对现有疫情条件下的社会现状,针对城市更新中迁移和割裂的现象,城市应该保护的历史和记忆,划定底线,保证城市更新工作行稳致远。二要看文件的精神。文件除了划定底线以外,63号文第二、三部分更多的指向了要统筹谋划、保护城市肌理和记忆、量力而行等原则,政策在实行过程中要秉持文件精神、结合地方实际情况推动改造工作。三要重视政策评估和优化。要根据各地改造的实际情况总结模式和规律,去评估政策、优化政策。

2、丰富内涵,以公平为导向,开展有机更新

城市更新中的“更”意指“更新和再生”,带有学问和社会导向,不仅是物质层面的建筑和景观构造。在63号文引导下,要更加深入的挖掘城市更新内涵,实现城市更新从经济导向到公平导向的转变,保证更新地区流动人口、老龄人口、弱势人群、低收入困难群众等在改造中的居住公平性、就业公平性、入学公平性、公共设施公平性等,共同建设美好生活示范区。

3、协会牵头,社会参与,凝聚思想共识

广东“三旧”改造在全国范围内有突出的成效,除政府统筹高效、市场参与积极,社会组织也在其中发挥了重要作用。互联网发展使社会意见更加碎片化,需要广东省“三旧”改造协会这样的社会组织牵头,组织更多的非政府组织参与,兼集八方观点,吸纳各地优长,凝聚思想共识,贡献经验和智慧,针对新趋势新需求,总结好经验好模式,为更新改造建议献策。


龚军伟(广东省三旧改造协会监事长、政策与法律专委会主任委员、广东华宪润科律师事务所主任

核心观点:因地制宜分类推进,政府统筹市场参与

1、明确概念,城市更新不等于“三旧改造”

63号文出台后市场比较焦虑的原因之一是对概念理解的偏差,政策没有对城市更新和“三旧”改造下明确的定义。城市更新常为规划专业使用,指的是内城区中心城区衰败区复活,而广东用得更多的是“三旧”改造,“三旧”改造最早起源于佛山,为实践中探索出来的概念,相较于城市更新使用范围更广,如旧村庄改造、旧厂房改造、三乱整治、三园转型等都叫“三旧”改造,而中央文件里使用的城市更新,指的更多是老城区更新。

2、因地制宜、因时制宜、有序推进城市更新

从立法的本意去认识63号文,63号文主要是为了实现在城市更新中人们对美好生活的向往。因地制宜,无论大拆大建、小拆小建、不拆不建,都要看地区具体的需求,比如某些历史名村是不能大拆大建,但某些环境脏乱差的村庄是可以通过拆除的方式进行更新。因时制宜,要看地方发展时序的需求,如地方在高速城市化的阶段是可以采大拆大建的城市更新方式,例如2009年的上海通过更新改造形成现有的城市面貌。总之无论使用哪种更新方式都应该以保持社会的稳定为前提,在此前提下,更要满足人民对美好生活的向往。

3、坚持市场化趋向,加强政府管控作用

一是继续发挥市场在城市更新中的推动作用。广东“三旧”改造的做法在全国独树一帜,究其原因是市场化成分较高,市场积极活跃,除开发企业外,也吸引了如律师、规划、咨询服务等行业参与城市更新。因此,在63号文印发后,在坚守国家要求的底线的前提下,应继续发挥市场推动作用。二是坚持政府管控。由于市场也有失灵的时候,需要加强政府统筹,在不动产领域需要加强政府引导,在规划上要加强政府协调统筹,在土地管理如动迁环节要加强政府兜底保障作用。三是政府的兜底保障也要有严格的程序和使用条件。要坚持程序合理、条件公平,充分敬重产权人知情权等。


江浩(广州市现代城市更新产业发展中心实行院长
核心观点:回归常识、智慧更新、扬长避短

1、回归常识,经济发展才是目标和初心

“常识”是大家普遍存在的日常共识。“回归常识”,一是要理解城市更新出台的背景,疫情之后中央希翼将更有限的行政和市场资源资本都转到关注内容和经济发展的本体上来,产业转型是目标,城市更新是保障,从战略、宏观上考虑政策的意图,政策面向的是全国,为引导有节奏地开展城市更新,所以底线不能少。二是各省、市应根据地方实际情况响应政策、调整政策,应正确判断需要改造和值得改造的地区,采取相应的改造方式,形成理性的国家自上而下的顶层设计。三是资本、人力资源等更多投入应从城市建造转向城市运营,最终实现人居环境改善和产业升级的双重目标,实现城市、政府、市民、环境等利益的重新分配,使城市综合效益最大化。

2、展望趋势,城市更新应该更智慧有序

城市更新的进程中,政策在调整,格局在重构,但是总结广东省乃至全国经验,城市更新有三种趋势。第一种趋势:分类施策、快慢相宜。城市更新是一个体系化的更新,不能完全等同于城中村改造或旧城更新,因此要根据城市更新的类型采取不同的改造方式。在实现城市更新快速推进的同时,也要“慢”下来实现城市品质提升和城市有机更新。第二种趋势:政府统筹、市场跟进。城市更新应该由政府统筹,国有企业和民营企业共同参与,充分发挥政府、国有企业的统筹能力和民营企业的专业经验和专业团队,激发市场各类主体积极性。构建国企先行,市场参与,政府统筹下的城市更新。第三个趋势:城市更新与产业发展互动互促。现在产业难进入城市更新是因为更新改造历时久、产业介入难,因此城市更新要前置产业进入节点,为产业谋划路径和端口,同时企业要积极创新和发展,鼓励既能建房子、又能搭平台、还能导内容的企业参与更新。城市更新应加大“工改工”改造力度,设计更好的“工改工”路径,让“工改工”有利益,市场主体愿参与,实现城市更新与产业发展互动互促。

3、扬长避短,广州市城市更新有成绩有痛点

痛点一:城市更新还是以楼为先,而非以人为先以产为先。

当下城市更新主要关注拆除量和建设量这类硬指标,对流动人口安置、住房保障和人才导入、产业导入这类城市软实力内容关注较少,且相关的管理部门如劳动保障部门、民政部门在更新改造中参与度低。在改造中,由于跨度时间长导致原产业被迫搬迁、新产业难进入,如中大布匹市场在改造过程中原有的商业流失严重,因此要关注改造过程中商业安置问题,制定产业再进入路径。

痛点二:城市更新硬谋划有余,软研究不足。

现在改造更多关注美丽的效果图,而不是改造实现原理和前端研究谋划,因此要加强对更新改造的经验总结和案例研究。政府应重视研究领域,加强研究经费投入。省“三旧”改造协会要发挥其带头作用,联合NGO和智库的智慧,总结经验教训、总结典型案例、梳理相关数据,以经验说真话,以事实讲道理,推动政策体系更加完善。

痛点三:产业发展真需求不缺,快载体不够。

粤港澳大湾区存在大量产业用地需要,但是近期快载体不够,无法尽快腾出大量产业用地满足产业需求,城市更新不应该只有旧村改造,而旧村改造工作至少需要5年以上的时间,5年后腾挪用地做产业已经过了社会经济和产业发展的一个风口期。好企业留不住,新产业下不来,因此需要加强研究,放开工改、园区改造等政策,多批些批快些,让资本愿意做产业载体,通过建立城市更新机制解决快载体问题。


胡伟平(卓越集团助理总裁
核心观点:广东“三旧”改造未来可期

1、加强对《通知》的理解,城市更新不等同于广东的“三旧”改造

一是厘清城市脉络,区分城市更新内涵和“三旧改造”的区别。梳理城市更新历程看,“十三五”期间是乡镇城市化, “十四五”期间是新型城市化,引导建成区改造,《通知》主要引导已建成区的改造,因此《通知》提及的城市更新和广东的“三旧”改造在概念上有差别。二是城市更新的管控单元应该是更新单元或街坊,不能局限于宗地去理解《通知》管控内容。三是拆建比的限定,应该放在整个城市中去考虑,更大范围看这个问题,最终来实现拆建比1:2的总量平衡。

2、城市设计和城市建设融合,优化城市空间

城市更新中不应该只追求高强度的城市建设指标,还应该重视城市设计,加强城市景观、城市视觉廊道、城市生态廊道、城市公共空间等塑造,保护传统城市面貌、塑造特色城市风貌,通过城市更新,打造现代化、生态化、健康化的城市空间,为人们创造舒适、方便、卫生、优美的物质空间环境,实现人们对美好生活的向往。

3、存量建设用地再开发制度体系逐步完善,要对“三旧”改造有信心

2021年1月,《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》(广东省人民政府令第279号)出台,其背景集中在三个“需要”:即,巩固创新成果的需要、稳定合理预期的需要和深化实践探索的需要。广东用政府令等形式使“三旧”改造相关的机制规范化、合法化。《通知》对城市更新底线划定,这是国家完善城市更新体制机制的一个过程,也是进一步完善国家城镇低效用地再开发制度体系的过程。无论是城市更新、还是低效用地再开发,土地整备区域、综合整治区域、拆除重建区域,都对改造范围内的工业保护线、生态保护线、河道保护蓝线、历史保护线等严格管控,不会突破《通知》大拆大建的底线要求。未来城市的发展和治理还靠城市更新、存量建设用地再开发来发力、注入活力和动力,所以市场主体还是应该对城市更新、“三旧”改造(城市更新)充满信心。


“话道旧改”先容

“话道旧改”是由广东省“三旧”改造协会主办,政策与法律专委会承办,中地研究院联合实施的专业型专题沙龙。话题围绕健康城市、城市品质、政策体系、规划引领、市场动力、旧村改造、产业引入、老城微改等主题展开,“定期定向”邀请有关专家进行研讨分享,既有对“三旧”改造的政策梳理和宣讲,也有对热点焦点问题进行观点碰撞并形成共识,从不同行业和专业角度对城市更新进行解读。沙龙预计每月举办一次,对有创新性、启发性的、时效性的核心观点和建议进行整理,可为政府决策提供参考借鉴,为企业战略拟定及具体问题解决提供思路。同时,每季度将整理专家观点汇集,形成《广东三旧改造》期刊“话道旧改”专栏内容,编辑印刷出版,并在协会官方微信公众号和官网宣传报道。


中地研究院

聚焦土地经济与政策、城市更新政策、城市更新实务、土地整备实务等咨询研究工作,致力于打造新型高端智库平台,助力湾区高质量发展。

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