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原创 | 以农村一二三产业融合发展理念完善“点状供地”制度的若干思考

来源:??????2022/7/1 9:27:26??????点击:

      为保障农村一二三产业融合发展合理用地需求,国家支撑根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。浙江省湖州市等地为破解农业配套建设用地“供地难、用地贵、拿地慢”等问题,探索了实行比例和面积控制、设置准入条件、允许点状布局的农业“标准地”改革。本文以浙江省农业“标准地”制度为例,梳理农村一二三产业融合发展用地与“点状供地”结合的相关政策和实践,对完善广东省“点状供地”制度实施提供若干参考建议。
一、什么是农业“标准地”

根据浙江省湖州市有关政策的界定,农业“标准地”是农业经营性项目“标准地”的简称,指以农业产业为基础,拓展延伸农产品生产、加工、流通、消费等环节的产业链需求,用于农产品初加工、农业科技以及电子商务营销服务、农业休闲观光旅游等一二三产业融合发展的建设用地。

从土地性质上看,可以是国有建设用地,也可以是集体建设用地,但部分地区在新土地管理法实施后要求农业“标准地”保留农村集体土地性质不变;从土地用途上看,可以为工业用地、商业用地、物流仓储用地等用途,但不得用于商品住宅、别墅、高档酒店、公寓等房地产开发。

二、农业“标准地”的实施要点

(一)结合产业类型,细化农业“标准地”项目的准入要求

农业“标准地”项目需经申报审批达到一定条件才能实施,主要包括:

一是明确项目实施主体为认定为区县级以上的示范性农民专业合作社、家庭农场、重点农业龙头企业或农业“大好高”项目业主。

二是设置农业“标准地”条件,包括亩均投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等。如湖州市南浔区农业“标准地”要求亩均投资达到150万元以上、产值达到100万元以上,亩均吸纳当地劳动力就业15人以上、带动周边农户10户以上。

三是按照不同农业产业特征,设置土地流转面积、期限要求。如种植业土地流转面积达到150亩以上、养殖业土地流转面积达到100亩以上,且流转时间达到5年以上。发展农业科技、电子商务等新兴的乡村产业项目,鼓励优先利用农村存量建设用地,可不受流转土地的限制。

 

《农业“标准地”项目申报书》(节选)

(二)探索规划留白,弹性安排规划设计要求

一是按照产业类型县域内统筹、引导农业产业空间布局。对于城镇(村庄)开发边界外的少量新增建设用地要遵循两个原则:一方面,必须是依托农村本地农业资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游等所必须的配套设施建设;另一方面,不突破国土空间规划建设用地指标以及不占用永久基本农田、自然保护区和生态红线等约束条件下,以不破坏生态环境和乡村风貌为前提。

按照产业类型统筹布局的示意图(编辑自绘)

二是建立规划留白机制,预留指标用于点状农业产业用地。除在县、乡(镇)国土空间规划中预留一定比例的规划指标外,结合全域土地综合整治工作,允许在实际拆旧产生的建新指标中,提留一定比例用于动态调补村庄规划预留新增建设用地指标,积极保障农业“标准地”的用地空间需求。

三是适当灵活安排规划条件要求。如湖州市南浔区明确建筑红线可按要求适当退让,建筑密度按实计算,绿地率不作要求,停车位可在项目周边统筹考虑;湖州市吴兴区也提出农业项目的配套建设用地可以参照坡地村镇项目不设建筑密度、人防配套、停车场等相关要求,适当放宽红线退让。

(三)简化审批流程,细化操作规则

一是以年度为单位建立项目库,每年10月底完成农业“标准地”项目申报工作(流程详见下图)。以《农业“标准地”项目申报书》作为申报必要材料,在申报书中明确农业“标准地”具体要求和计划,由农村集体经济组织作为申报主体,逐级上报至市农业农村局、市自然资源和规划局进行联审,审核通过公式无异议后予以认定公布,认定结果及项目推进情况列入当年乡村振兴考核。

农业“标准地”项目申报流程(编辑自绘)

二是简化用地审批程序。农业“标准地”项目配套建设用地可不办理用地预审和选址意见书,建设用地批准和规划许可手续可合并办理。

三是简化、细化建设设计审批程序,按规定办理《乡村建设规划许可证》后实施。如湖州市南浔区规定,农业“标准地”设计方案由区政府或受区政府委托的业务主管部门牵头组织联审通过;建筑设计图审和施工许可审查参照农民建房审批“一件事”标准,由镇政府(街道办事处)牵头组织联审联办。

(四)建设用地供应与农业园区其他用地“同进同出”

一是以土地流转总面积的一定比例核定农业“标准地”的面积。农业“标准地”用地额度一般不高于项目土地流转总面积的2%,单个项目总体不超过5亩,允许点状布局,但不得超过三个点。为鼓励科技投入带动农业产业发展,对于科技含量高、带动力强且投资超过5000万元的项目,可适当提高用地额度,按照“一事一议”确定。

二是允许协议出让,设定建设用地入市期限不超过承包权期限。为保障农业园区建设运营的整体性,湖州市允许采用协议出让方式办理农业“标准地”供地手续。党的十九大报告提出第二轮土地承包到期后再延长三十年(2058年12月31日),湖州市吴兴区要求农业“标准地”的出让、出租年限原则上不超过2058年12月31日。

三是要求农业“标准地”与农业园区用地做到“同进同出”。湖州市吴兴区要求农业“标准地”在转让(转租)时,农业园区用地也应同时转租;农业园区用地在转租时,农业“标准地”也应随之转让(转租)。农业生产经营主体因自身原因提出终止园区流转租赁的,应同时无偿退还对应的农业“标准地”使用权,地上建筑不做补偿。

(五)发挥农业产业部门的优势,实行全流程监管

一是引入政府职能部门作为合同的鉴证和监管方。湖州市吴兴区要求签订四方合同,集体建设用地出让、出租由区自然资源和规划分局、区农业农村局作为共同鉴证人。湖州市南浔区要求签订五方合同,除交易双方和共同鉴证人外,还要求属地镇政府作为合同的监管方。

二是强化土地所有权人和属地政府的管理意识,村集体与农业生产经营主体签订《农业“标准地”项目投资建设合同》(湖州市南浔区要求属地镇政府作为监管方),明确项目用地面积、建设投资规模、开竣工时间、吸引劳动力就业人数、带动周边农户等,约定双方的权利义务以及违约责任的追究。

三是履行事先承诺制,引入农业产业部门对项目实施情况进行复核验收。湖州市南浔区要求农业生产经营主体(受让人承租人)向属地镇政府(街道办事处)出具承诺书,镇政府(街道办事处)向区政府出具承诺书,对项目建设周期、达产周期、亩均投资、产值、吸纳当地劳动力就业、带动周边农户等标准进行事先约定,明确相关违约责任,由所属地农业农村部门对建设项目达产复核证明材料进行审核。

《农业“标准地”项目投资建设合同示范文本》(封面) 

(六)其他政策红利

一是区级所得土地规费返还所在村集体。如湖州市南浔区相关政策提出依法办理农用地转用审批的相关土地规费区所得部分,可通过支出预算安排到所在村集体,壮大村集体经济,纳入农村集体“三资”管理。

二是多种涉农资金扶持政策。涉农资金扶持政策与农业“标准地”准入条件设置高度衔接,从产业类型、种植面积、主体级别、科技成果转化等方面给予资金补助与奖励。

三是开展农业“标准地”使用权和农业生产设施产权抵押贷款试点。为鼓励银行参与试点,对参与试点的合作银行,按当年新增农业“标准地”使用权和农业生产设施产权抵押贷款余额的1%,从乡村振兴专项资金中安排贷款风险补助,弥补合作银行的部分贷款风险损失。

三、对实施“点状供地”的政策启示

2021年,自然资源部、国家发展改革委、农业农村部印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16号,以下简称“自然资发〔2021〕16号文”),对保障农村一二三产业融合发展合理用地需求提出了一系列支撑政策。“点状供地”作为广东省等地推动农村一二三产业融合发展的供地新方式,还存在乡村产业用地规划覆盖不到位、规模指标难落实、用地模式不灵活等问题,其土地利用模式与浙江省农业“标准地”制度具有一定的共性。在制度实施过程中可以借鉴浙江省经验,以农村一二三产业融合发展为理念,从以下方面完善“点状供地”制度:

一是统筹规划布局,系统设计准入要求和监管机制。按照自然资发〔2021〕16号文等文件的产业布局要求,重点解决位于村庄建设边界外的、利用农村本地资源开展农产品分拣、初加工、发展休闲观光旅游而必须配套设施建设的“点状供地”问题。结合农业产业发展、耕地保护、生态修复等地方实际需要,设置不同产业类型的“点状供地”项目产业门类、产值、税收等项目准入条件,通过建立事先承诺制、签订投资建设合同(协议)等方式实现全流程监管。

二是落实规划留白机制,解决规划和规模指标的问题。结合全域土地综合整治、闲置宅基地盘活等工作,提留一定比例的拆旧建新指标用于村庄规划预留新增建设用地规模和指标。

三是结合产业类型进一步细化用地规划要求,降低项目实施成本。一方面,结合产业类型,适当放宽红线退让,按实计算建筑密度,不对绿地率、建筑密度、非必要的公共服务设施等作出要求,降低开发建设成本。另一方面,简化、细化用地和规划审批操作规则,减少项目实施时间成本。

四是“点状供地”与项目其他用地“同进同出”,确保项目的整体实施。以项目为单位,允许已流转取得其他用地达到一定面积的项目经营主体,以协议出让方式取得点状用地,保障其前期投资建设权益。同一项目内“点状供地”转让、转租与其他用地转租一并实施。项目经营主体因自身原因提出终止其他用地流转租赁的,应同时无偿退还对应的点状用地使用权。

五是进一步释放政策红利,引导市场主体参与。一方面,发挥政策引导作用,借鉴“一事一议”机制,从鼓励科技投入、耕地粮化、生态修复等地方诉求的角度,对利用耕地用于粮食种植达到一定规模等条件的项目,可适当放宽“点状供地”的比例和面积限制。另一方面,整合涉农资金扶持政策,与“点状供地”准入要求充分衔接,提高市场主体的参与积极性。

参考资料:

1.《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16号)

2.《广东省自然资源厅 广东省发展和改革委员会 广东省农业农村厅 广东省林业局关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的引导意见》(粤自然资规字〔2022〕1号)

3.《中共浙江省委浙江省人民政府关于2022年高质量推进乡村全面振兴的实施意见》

4.《湖州市人民政府办公室关于保障农业产业融合项目建设“标准地”促进乡村产业振兴的通知》(湖政办便函〔2019〕22号)

5.《湖州市关于进一步保障和规范农业“标准地”促进乡村产业振兴的实施意见》(20210401征求意见稿)

6.《浙江省湖州市关于开展2021年农业“标准地”项目申报工作的通知》(湖农发〔2021〕99号)

7.《湖州市农业“标准地”使用权和农业生产设施产权抵押贷款试点实施方案》(湖金融办〔2021〕36号)

8.《湖州市人民政府办公室关于支撑农业高质量发展的意见》(湖政办发〔2021〕29号)

9.《关于印发浙江湖州市吴兴区农业“标准地”出让、出租模式操作流程和有关要求(试行)的通知》(吴政办发〔2021〕11号)

10.《关于印发南浔区规范农业“标准地”管理促进乡村产业振兴实施办法的通知》(浔政办发〔2021〕32号)


编辑概况

宁婷,广东中地国土空间政策研究中心副部长,福建师范大学城市与区域规划专业硕士,主要从事农村土地制度改革、集体租赁住房、留用地开发利用等自然资源领域政策研究咨询工作,曾参与广东南海、海南海口、江西余江、宁夏平罗等多项国家农村土地制度改革试点咨询项目,主导完成佛山集体租赁住房国家改革试点、广东省集体建设用地入市调研与政策研究、广东省农村征地留用地利用研究等多项课题项目。


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