2021年6月，《城区范围确定规程》正式发布。这是助推国土空间高质量发展的一项基础性工作，无论在学术还是实践层面，都具有创新性和突破性，不仅对统一城区概念认识、完善相关城乡统计工作具有重要意义，也将为编制市县国土空间规划、开展城市体检评估、动态监测及规划实施监督工作提供重要支撑。自然资源部国土空间规划局对《规程》要点进行了解读。

首次从界定城市实体地域出发建立城区范围确定标准

完善多规合一的技术标准体系是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出的一项基本要求。科学识别城区范围是其中一项重大基础性研究。自2019年7月起，自然资源部国土空间规划局组织同济大学牵头，北京大学等单位组成联合课题组，开展相关标准研制。

城区范围是开展城市用地、城市人口等相关统计工作所采用的地域空间范围。城市已经成为人类经济社会发展的主体，加强对城市发展和城镇化进程的动态监测成为重要议题，其基础就是科学确定城区范围。我国的城镇化已进入由高速度发展转向高质量发展的阶段，第七次人口普查统计数据显示，2020年我国城镇化率已经达到63.89%。科学识别城区范围无疑显得更加重要。

确定城区范围的关键在于准确识别城市实体地域。这一问题此前在我国一直没有得到有效解决，科学的城区范围确定方法也就无法建立。我国的城乡统计工作主要以行政范围为基本统计单元，但存在城市统计范围与实体地域范围分离的现象，由此带来了在认识层面和实践层面两方面的矛盾。

《规程》第一次从界定城市实体地域角度出发建立了城区范围确定标准，在当下全面推进新一轮国土空间规划体系改革背景下，显得尤为重要。

突破方法和技术难点给出整体解决方案

《规程》制定主要有三个难点：一是对城区范围概念的认识；二是城区范围确定方法的逻辑；三是数据来源。这三者是相互嵌套的关系。例如，尽管明确了城区范围概念，但缺乏数据支撑，会影响学术观点的统一及成果向实际应用的转换，也会造成具体识别方法难以明确。

《规程》的重大突破，在于提出了基于上述三个问题的整体解决方案。

其一，从明确基本概念出发，《规程》提出城区范围是以城市实体地域为基础的统计范围。2014年，国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，指出城区是“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。”这一定义的关键是对城市实际建设区域识别，《规程》提出的城区范围概念解决了确定城区统计区域的依据，把理清学理层面基本概念与完善具体统计工作统一起来。

其二，方法的确定与采取的统计数据密切相关。我国现有的相关统计制度尚不完善，《规程》确定的方法吸取了北京大学城市与环境学系教授周一星、冯健团队主持的“十一五”科技支撑计划课题——“我国城乡空间识别与边界动态监测关键技术”相关研究成果，并结合本次研究工作进一步优化。

其三，《规程》研究过程中比较了第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据和高精度遥感数据，确定以“三调”数据作为识别城区实体地域范围的基础数据，这是考虑到“三调”数据有着完整的空间边界和功能属性，是国土空间规划编制采用的基础数据，有利于叠加形成统一的国土空间规划“一张图”，并可建立起长效维护机制和动态实施监测机制。

《规程》确定的划定方法符合国情、科学性强

《规程》确定的城区范围划定方法主要包括四个步骤：第一步，利用“三调”数据，筛选城市图斑数据，确定城区实体地域初始范围。第二步，建立距离判断标准，基于边缘连接性及功能判断，通过迭代更新、边界核查等，确定城区实体地域范围。第三步，根据市政公用设施和公共服务设施等数据，结合城区实体地域面积占比，筛选出与城区实体地域边界对应的城区最小统计单元。第四步，进一步结合城市开发建设实际情况，对最小统计单元开展城市功能地域一致性的相关校核，最终确定城区范围。

《规程》对不具备市政公用设施和公共服务设施数据的城市，允许其结合四至边界清楚的城区最小统计单元行政管理现状，逐个判定各单元城区属性，汇总形成相对合理的、集中连片的城区范围。

《规程》提出的城区范围确定方法注重符合我国实际，科学性强且简单易操作。我国尚处在快速城镇化过程中，人口流动频繁，人口统计难度大，利用“三调”成果，形成统一的数据来源，以客观反映城市建成现状为前提，以真实可信的数据为基础。

《规程》研究过程体现了多学科交叉，整合了国土、规划、地理、测绘和遥感等多专业团队；充分借鉴了国内已有学术研究成果，开展了国际经验比较，并多次组织权威专家参与论证。同时，《规程》以定量化手段为基础，简化工作流程，避免主观性较强的判断方法。例如，城区边缘城乡接合部往往是边界识别的难点，通过设定连接条件和空间迭代方法，较好解决了这一问题。

历经四轮试划不断校验修正《规程》

《规程》研究工作开展了近两年，先后通过四轮试划工作对方法的可行性进行校验和修正。2020年4月起，按照地域分布、发展状况、人口规模等条件，自然资源部选取14个省市的23 个试点城市组织开展了三轮试划工作，课题组根据每一轮试划结果，对方法及相关指标阈值进行调整完善。在此基础上，于2020年10月进一步在全国107个城市开展了第四轮城区范围确定工作，对技术流程、标准及相关指标的科学性、合理性、操作性进行全面验证。

从试划情况来看，城区范围确定方法基本符合城市实际。试划城市对比了城区范围划定结果与既有城乡划分中的建成区范围，及城市建成区域实际情况，吻合程度较高，并通过试划不断对方法进行了优化：一是对连接距离等综合信息判定条件和阈值进行了验证，在增强适应性的同时，简化判定条件；二是通过客观判定辅以人工判定，基本解决了城市边缘模糊地区的判断方法，具备市政公用设施与公共服务设施并与城市连接紧密的农村居民点、城市功能区合理纳入实体地域；三是验证了人口密度、设施覆盖等条件与实体地域范围的关系；四是通过城区实体地域范围的确定，使城区人口统计范围与城区实体地域范围一致性更高。

《规程》使用应与规划编制和实施监督相结合

对于《规程》的使用，主要有两方面要求：

一方面，要加强与当前市县国土空间总体规划编制工作的结合。各地要通过对城区范围的识别，加强对城市空间质量和既有规划实施的评估工作，突出问题导向，夯实底图底数对规划编制工作的支撑。同时，要注重对城市空间形成规律的挖掘，加强与相关重要控制线划定的技术联动，深入探讨如何科学合理地引导城镇开发边界内集中建设区、弹性用途区的划定。同时，《规程》本身也需要不断完善。

另一方面，要与规划管理以及规划实施监督结合。城区范围应纳入规划成果和“一张图”信息系统中，根据城市规划建设实际情况对城区范围进行动态更新，并作为开展国土空间规划体检评估工作的一个重要空间层次。同时，要发挥好划定城区范围这一政策平台的作用，加强与相关部门政策机制协同，为提升城镇化空间治理能力提供支撑。

《规程》初步构建了一套客观真实、以识别城市实体地域边界为基础的城区范围划定方法，在构建五级三类国土空间规划体系总体要求下，需要加强对乡镇实体地域边界识别研究及对乡村地域的关注。同时，从国际经验来看，城乡空间边界划分是动态演化的过程，需要开展长期的跟踪研究，建立与我国城镇化进程相适应、动态优化的城乡划分体系。

此外，加强城市功能地域研究是发达国家城乡划分研究的重要经验和发展趋势，特别是在我国加强城市群和都市圈区域协同发展的背景下，需要加强对城市空间发展规律的挖掘，加强区域协调、城乡融合的政策法规体系研究，提升促进城市高水平发展、高品质生活的空间治理能力。

近日，广东省人民政府印发《关于进一步加强和改进耕地保护工作的若干措施》。省自然资源厅将从践行“两个维护”的高度，切实扛起严守耕地红线的政治责任，坚持把耕地保护作为自然资源管理工作的重中之重，紧紧围绕高水平保护高效率利用示范省建设这个主抓手，统筹处理好保护耕地与保障发展的关系，全力推动解决好广东的耕地问题。

近日，广东卫视在《广东资讯联播》栏目报道了广东省政府出台关于进一步加强和改进耕地保护工作的若干措施的相关资讯。据悉，该文件从加强规划管控和用途管制坚决遏制耕地“非农化”、实行特殊保护和分类管理严格管控耕地“非粮化”、坚持增量提质和建管并举改进耕地占补平衡管理、严格动态监管和执法监督健全耕地保护长效机制等4个方面制定了13条切实管用的措施落实最严格的耕地保护制度，严守耕地红线。

下一步，省自然资源厅将从践行“两个维护”的高度，切实扛起严守耕地红线的政治责任，坚持把耕地保护作为自然资源管理工作的重中之重，紧紧围绕高水平保护高效率利用示范省建设这个主抓手，统筹处理好保护耕地与保障发展的关系，全力推动解决好广东的耕地问题。

广东省人民政府印发关于进一步加强和改进耕地保护工作若干措施的通知

粤府函〔2021〕130号

各地级以上市人民政府，省政府各部门、各直属机构：

现将《关于进一步加强和改进耕地保护工作的若干措施》印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向省自然资源厅反映。

广东省人民政府

2021年6月27日

为贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进耕地保护的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，进一步加强耕地保护监督，规范耕地占补平衡，严守耕地红线，保障粮食安全，经省人民政府同意，现结合我省实际提出如下措施：

一、加强规划管控和用途管制，坚决遏制耕地“非农化”

（一）加强国土空间规划管控。各级国土空间规划编制应突出严格保护耕地导向，落实耕地保有量和永久基本农田保护任务，并结合详细规划、专项规划编制工作，严格控制非农建设占用耕地，规范国土空间用途管制，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少。统筹处理好生态保护红线、自然保护地范围内的耕地生态退耕及上图入库工作，实现国土空间整体保护、系统修复和综合治理。

（二）严控各类建设占用耕地。各类建设项目行业主管部门应对项目占用耕地及永久基本农田的必要性、科学性进行充分论证，严格控制城乡建设和生态建设占用耕地特别是永久基本农田，严禁违法违规批地用地，严禁违法违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等非农建设，严禁占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道，严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。交通、水利等工程建设用地范围内的绿化用地及人造湿地公园、水利景观等挖田造湖、造景类项目用地，应按国家规定相应办理用地审批、规划许可手续。

（三）严格耕地农业用途管制。合理安排农业生产布局，明确耕地利用优先序，强化租赁耕地监测监管，不能单纯以经济效益来确定耕地用途。按照第三次全国国土调查相关标准，组织开展耕地资源监测，建立耕地卫片监督工作机制，加强耕地转为建设用地和其他农用地的双重用途管制，严格控制新增建设占用耕地，严格控制耕地因农业结构调整转为林地、园地、草地等其他类型农用地及农业设施建设用地。

二、实行特殊保护和分类管理，严格管控耕地“非粮化”

（四）实行耕地特殊保护。市、县级人民政府应组织对本行政区域内的粮食生产功能区、永久基本农田及一般耕地按规定落实种植管护，有序规范引导上述土地上的农业生产活动，并进行动态监测监管，坚决制止破坏耕地耕作条件的行为，及时调整不符合严格管控“非粮化”要求的农业扶持政策。禁止占用永久基本农田发展林果业、挖塘养殖水产、非法取土，或种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；禁止闲置、荒芜永久基本农田，或假借设施农业用地、土地综合整治名义占用或调整永久基本农田。

（五）实行耕地分类管理。粮食生产功能区要严格用于粮食生产，引导每年至少生产一季粮食。永久基本农田重点用于粮食生产，特别是保障稻谷、玉米和薯类等粮食作物种植，利用永久基本农田发展综合立体种养应符合相关技术规范。一般耕地主要用于粮食和油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产，防止无序利用一般耕地种植苗木、花卉、水果、茶叶等经济作物和挖塘养殖水产。

（六）开展土地整治复耕。市、县级人民政府要采取有力措施组织开展撂荒耕地整治，对具备耕种条件的，马上组织复耕复种；对暂时不具备耕种条件的，制订整改方案，明确时间表和路线图，分期分批推进复耕复种。对因土地流转不畅导致撂荒的耕地，要采取转包（出租）、互换、转让、入股、代耕代种、联耕联种及托管等方式引导土地流转。鼓励和支撑各类新型经营主体对撂荒耕地进行全程托管或主要生产环节托管。对耕种基础设施差，特别是排灌设施瘫痪导致撂荒的耕地，要加强中小型水利、农机通道等设施建设，开展土壤培肥改良、退化耕地综合治理。对原属耕地特别是符合高标准农田建设选址条件的残次果园、残次林地地块进行梳理，结合资源条件、农民意愿等因素确定可整治复耕的地块，通过引导农业种植结构调整、高标准农田建设、垦造水田、土地综合整治及不实补充耕地整改等方式分期分批组织复耕。

三、坚持增量提质和建管并举，改进耕地占补平衡管理

（七）实施耕地综合整治提升。各地应在高标准农田建设、全域土地综合整治试点工作中，对耕地、永久基本农田进行综合整治提升。全域土地综合整治试点涉及调整永久基本农田布局的，必须按规定编制调整方案并经省自然资源厅、农业农村厅审核通过后，将相关内容纳入试点实施方案和相应的国土空间规划，待整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库，确保数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更加集中连片、总体保持稳定。加强事中事后监管，防止出现调整补划地块以劣换优、划远不划近、以次充好等情况。

（八）拓宽补充耕地来源途径。市、县级自然资源主管部门结合高标准农田建设组织实施补充耕地或耕地提质改造项目的，要将新增耕地坐标等项目信息提供给同级农业农村主管部门，由其报经省农业农村厅同意后纳入高标准农田建设任务完成量。各地农业农村部门实施高标准农田建设项目涉及新增耕地和产能提升的，由县级农业农村主管部门向同级自然资源主管部门申请核定，并由县级自然资源主管部门逐级报至省自然资源厅复核认定，纳入全省耕地占补平衡年度计划管理。项目信息管理与相关核定规则由省自然资源厅、农业农村厅另行制定。

（九）强化补充耕地后期种植管护。市、县级人民政府要加强垦造水田等补充耕地项目后期种植管护，统筹项目垦造成本（即项目投资预算资金）、用于农业农村的土地出让收入、补充耕地指标调剂收益、完成考核任务后的涉农统筹整合资金等资金，按规定保障后期管护费用，并将垦造水田等补充耕地项目优先划入粮食生产功能区、安排用于落实本行政区域的粮食播种面积。县级人民政府要制定本行政区域补充耕地项目后期管护实施方案，明确管护职责、措施、标准及期限等要求，压实镇、村及土地承包经营者的管护责任。

（十）加大占补平衡统筹力度。市、县级持有的储备补充耕地指标应首先用于本行政区域内占补平衡，并优先保障省级以上重大建设项目，节余部分可以按规定有偿转让。必要时省可直接调拨各地储备补充耕地指标统筹用于重大建设项目落实占补平衡、兑现承诺、偿还欠账，后续费用偿付、指标归还等事宜由省引导相关地级以上市协调处理。各地级以上市应参照省的做法加强市域内储备补充耕地指标的统筹调剂管理，对于省级设立指标保护价的建设项目类型，市域内储备补充耕地指标交易价格不得超过省级保护价。

四、严格动态监管和执法监督，健全耕地保护长效机制

（十一）坚决遏制违法违规占用耕地。各地要建立早发现、早制止、严查处的执法监督机制，未办理用地手续占用耕地的建设项目一律不准动工，已经动工的一律责令停止施工，严肃查处违法违规占用和破坏耕地特别是永久基本农田、改变耕地用途的行为。按照国家部署，分步分类处置农村乱占耕地建房存量问题，以“零容忍”的态度坚决遏制新增问题发生。对违法违规占用耕地特别是永久基本农田进行非农建设的，要坚决予以纠正，马上组织恢复原用途；对违规占用永久基本农田挖湖造景的，要限期恢复原状，确实无法恢复的，要按有关规定进行补划；对农业结构调整导致耕地“非粮化”的，要结合实际依法依规进行处置，组织进行恢复治理；对违规占用耕地及永久基本农田植树造林的，不予统计造林面积，不得享受财政资金补贴。

（十二）构建耕地保护共同责任机制。各地要健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，市、县级人民政府是遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”的责任主体，市、县级自然资源、农业农村主管部门牵头组织实施并加强监管，其他有关部门按职责分工共同抓好落实。推动建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管，推动建立耕地保护责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制，将遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”纳入耕地保护责任目标和粮食安全责任考核内容，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。省自然资源厅要会同省农业农村厅等部门统筹推进全省耕地保护工作。

（十三）强化耕地保护激励约束机制。各地要逐步提高土地出让收入用于农业农村的比例，支撑耕地保护特别是永久基本农田保护、高标准农田建设等工作；落实耕地卫片监督要求，建立健全耕地保护及种粮情况动态监测评价机制，对耕地尤其是永久基本农田、垦造水田等补充耕地项目和高标准农田进行重点监测；强化粮食种植导向和激励约束机制，对不符合耕地用途管制要求的农业生产经营活动，取消农业补贴等财政扶持资金，导致耕地数量减少、质量下降的，要依法责令限期整改或治理。省自然资源厅、农业农村厅要定期开展全省耕地保护和种粮情况动态监测评价，结合实际适时完善耕地保护补偿机制。省对耕地保护工作成效显著的地区按规定给予倾斜支撑。

本文件自2021年8月1日起施行，有效期5年。