做好城市体检评估，有助于及时发现国土空间治理问题、有效传导规划战略目标和高效开展规划实施监督。成都市积极响应“城市建设要坚持以人民为中心的发展理念”，构建了重点突出、特色鲜明、数据多元、技术可靠的体检评估体系。通过体检评估，准确识别了本地五大发展短板、明确了五大关键阶段、提出了五大提升策略，成果应用效果明显。

1、体检评估框架上——突出重点并体现地方特色

（1） 探索“6（方面）+21（维度）”的体检评估框架体系

将国家要求与成都建设全面体现新发展理念的城市、美丽宜居公园城市建设等战略定位相结合，拓展调整体检评估维度，整体构建了“6大方面+21个维度”的特色体检评估框架。

“6大方面+21个维度”的特色评估框架

（2）探索“评估基本指标+特色监测指标”的体检评估指标体系

在基本指标、国务院审批城市推荐指标的基础上进行增补，形成“评估基本指标+特色监测指标”的体检评估指标体系。如增加反映公园城市特征、乡村振兴等测度指标，包括“林荫路推广率、川西林盘保护数量、国土开发强度”等。

（3）探索“传统数据+大数据+专项调查”的体检评估方法体系

一是深化大数据应用，将POI、手机信令、百度人口流动等社会大数据与空间数据系统整合，并结合人工智能分析提升精准识别国土空间问题的能力。二是推动社会参与评估，开展社会满意度调查，并形成《成都市城市体检社会满意度调查报告》，充分了解人民对美好生活的需要。

（4）探索“数据集成+动态监测+风险预警”的体检评估手段体系

成都以体检评估监测数据为基础，明确各区（市）县各部门报送数据信息制度，建立了多源数据实时更新和动态监测机制，完善国土空间基础信息平台。同时开设公众参与平台，建立信息反馈和业务协同机制。规划体检评估已纳入“一张图”信息系统，可及时预警规划实施过程中突破底线、指标实行不利等情况。

2、体检评估内容上——问题诊断与战略判识并重

（1）坚持问题导向：识别五大发展短板

能级方面：通过夜间灯光数据、区域网络连接度等反映区域辐射带动水平，发现成渝地区呈现以成都、重庆为核心的都市圈形态，需要充分发挥成渝双城的核心带动作用，提升能级。通过人口和经济集聚规模指标衡量发展能级和效率，成都经济发展保持快速增长，人均GDP还有待提升。

资源方面：一是立足山水林田湖草生命共同体保护，结合森林覆盖率、河湖水面率、湿地保护率等指标，明确在资源保护利用、空间布局上存在的问题；二是聚焦大气环境、水环境等，结合水质达标率等指标，综合反映治理成效及存在的问题。

结构方面：结合国土开发强度指标、人口密度指标等分析判识市域空间发展、人口分布等现状，一是判识现状国土空间开发利用与资源环境本底和国土空间开发保护的协调情况，明确市域空间结构问题及调整的方向；二是结合日间、夜间人口分布分析判断成都市主城区职住平衡状态，同时按照“中心—半径”的标准统计方法，对标北京、上海、东京、纽约相应区域，综合判断人口职住平衡情况。

效率方面：紧扣高质量发展的时代主题，在人均城镇建设用地、每万元GDP水耗等指标基础上，增加“单位GDP建设用地使用面积下降率”和“亩均税收增长率”等指标。分析发现，近年来成都单位GDP建设用地使用面积下降率达10%左右。

品质方面：紧扣美丽宜居公园城市建设目标，围绕“人、城、境、业”四个维度，在人均公园绿地面积等指标上，增加川西林盘保护数量、人均绿道长度等特色指标；围绕公共卫生安全防范，重点评估社区医疗卫生设施步行15分钟覆盖率和疾控中心覆盖率等指标；同时创新主城区设施便利指数，综合各类生活设施评估主城区设施便利程度，明确在人居环境品质方面的短板。

主城区设施便利指数

（2）强化战略预判：明确五大关键阶段

对标能级提升：根据现状城镇化率和人均GDP等指标，结合国际发展经验和成渝地区双城经济圈战略，提出当前成都正处于城市能级提升的关键时期。

对标发展转型：结合人类发展指数等专业评测，提出需从“产-城-人”向“人-城-产”转变；同时结合创新指数、街道绿视率等分析了国内外先进城市的发展历程，明确亟需向创新驱动发展、增存并重发展、生态环境友好发展阶段转变。

对标对外开放：结合全球500强企业数量、领事馆数量等指标以及全球中心性排名、联通度排名等分析评判成都在全国对外开放中的优势地位和短板。同时，研判了国家“一带一路”倡议、西部陆海新通道建设等国家、区域战略对成都对外开放的影响，提出当前成都正处于对外开放深化期。

对标空间格局调整：根据人口增速和GDP增速等影响超大城市空间格局调整关键指标评估结果，结合成都发展现状提出了当前成都处于空间格局调整窗口期。同时，成渝地区双城经济圈战略明确提出成都东进也为空间格局调整提供了战略机遇。

对标城乡融合发展：成都西部8个区（市）县列入“国家城乡融合发展试验区”为城乡融合发展带来新的机遇，需要重新审视乡村的地位和作用，形成城乡融合发展示范。

3、成果应用上——五个结合下推动五大提升

（1）与规划编制结合，提升规划编制的科学性

充分响应体检评估发现的五大发展短板、五大关键阶段，成都市国土空间总体规划从国土空间开发保护格局、控制线划定、自然资源保护等各方面均提出了系统解决方案。如面向市域结构问题，紧抓空间结构调整窗口期，在国土空间规划编制中推动市域五大功能区差异化发展，实施差异化的要素配置。

（2）与城市治理结合，提升行动计划制定的针对性

针对体检评估发现的问题，成都制定了问题整治提升行动计划，围绕9个突出问题，梳理了58项治理主要任务。如针对民生公共服务设施短板，深入实施“三年攻坚”行动，增强人民群众的幸福感、获得感。

（3）与年度计划结合，提升资源配置的合理性

在对监测指标进行趋势判断和问题预警的基础上，成都将体检评估结果与下一年度实施计划以及指标挂钩。如实行“增存挂钩”用地机制，坚持盘活利用指标与新增计划指标相挂钩，根据各区（市）县盘活情况对新增计划指标进行挂钩奖励和扣减调整。

（4）与绩效考核结合，提升战略目标传导的有效性

将体检评估指标体系纳入信息系统，定期评估规划目标实行情况，及时预警规划实施过程中的底线突破风险和指标实行不利等情况，为领导干部绩效考核，实施相关用途管制政策提供参考。如将单位GDP建设用地使用面积下降率和亩均税收增长率作为区（市）县政府年度责任目标考核的重要内容，倒逼经济发展提质增效。

（5）与政策调控结合，提升规划的动态适应性

将体检评估与政策调控相结合，促进规划向公共政策转化，由静态蓝图式规划向动态实施式规划转变，促进规划由固化的文本、图纸向公共政策转型。如成都同步制定了《以产出为导向的土地资源优化配置制度改革的引导意见》、《生态保护红线管理办法》等。

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系。本文从国土空间规划体系视角，分析专项规划的基本效用与现状问题，提出专项规划体系构建的思路，以更好地落实总体规划引导和管控要求，传导至详细规划保障专项落地。

1、国土空间规划体系下专项规划的基本效用

《若干意见》明确提出，“专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。”在国土空间规划体系中，专项规划需要发挥好以下几个基本效用：一是支撑性，在符合同级国土空间总体规划要求的基础上，对总体的引导和管控做好专门的落实细化与支撑，对特定的功能区域做出专门的空间保护利用安排。二是协同性，各专项规划需要服从国土空间总体规划的统筹，提出专项发展的空间诉求，将不同职能部门的专项发展诉求进行转译落实到空间。三是传导性，将国土空间总体规划中特定功能空间细化安排后传导至详细规划，加强对详细规划中专项设施配套及用途管制的总体统筹。

2、原规划体系中专项规划的地位及作用

在城乡规划体系中，专项规划的法律地位不明确，偏重于解决城市内部设施配置的技术协调问题。在土地规划体系中，专项规划过于单一，偏重于解决国土部门内部工作实施问题。

3、国土空间规划体系视角下专项规划的现状

（1）专项规划类型多、领域广。《若干意见》明确了专项规划既包含海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，又包含涉及空间利用的某一领域如交通、能源、水利、农业、信息、市政等专项规划。因此，在国土空间规划体系中，需要以国土空间总体规划为统一引领和共同依据，建立统一的专项规划源头管控机制。

（2）专项规划编制主体多元。专项规划涉及自然资源、交通、能源、水利、农业、教育、医疗、环保等多个部门，缺乏共同规划依据的约束。因此，在国土空间规划体系下专项规划体系的构建中，需要明确国土空间总体规划的空间约束力，建立专项规划全流程管控机制，加强标准控制。

（3）专项规划层次多、深度不清。需要厘清专项规划编制层次，明确不同层次的深度，以更好的落实总体规划引导和管控要求，将专项空间诉求传导至详细规划落实。

（4）专项规划实施传导路径不清。需要明确总体规划保各专项规划的“空间权”、详细规划保各专项规划的“落地权”，总规、详规之外的空间形成“强约束”的专项规划实施路径。

4、国土空间规划体系下专项规划体系的构建思路 

（1）加强统筹，源头控制。国土空间规划的核心是空间权益的分配与再分配，在国土空间总体规划需要加强对各相关专项领域的空间需求统筹和综合平衡，保障各专项领域的“空间权”，以“统一空间管控、统一规划底板、专项目录清单”做好源头管控。结合国土空间总体规划管控内容，针对市县国土空间规划，可构建“两级六类”专项规划体系。

（2）区分类型，做好衔接。在专项规划体系构建中，需要重点理顺以下几类规划在国土空间规划体系中的关系：一是近期建设规划，可结合土地储备/整备，编制土地储备/整备与近期建设专项规划。二是“三旧”改造、城市更新类规划，市域或片区尺度的改造规划归为专项规划，单元尺度的改造规划，纳入详细规划体系，探索建立存量地区详细规划编制方法及管理机制。三是新区、开发区等特定区域的国土空间规划，归入专项规划体系。四是城市设计类，城市总体、特定功能地区尺度的归为专项规划，重要节点尺度的空间形态、高度体量、风貌特色、交通组织等的控制引导内容纳入详细规划。五是土地供应、土地利用等各类土地计划，不纳入专项规划体系，作为各级各类国土空间规划实施的重要手段。

（3）对应事权，明晰深度。各专项规划编制内容需要与各部门事权相匹配，在同级国土空间总体规划明确的“空间权”内进行编制。

（4）过程管理，标准控制。在编制前，根据专项规划编制清单，由自然资源主管部门，统一制定重点专项规划编制指南，作为技术审查、行政审查的依据；在编制中，建立专项规划定期协调机制，加强与有关国土空间规划的衔接；在编制后，建立专项规划合规性审查机制，先经第三方机构进行合规性审查后，由各级国土空间规划委员会审议，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。

（5）区分年限，明确时序。对于对国土空间总体规划开发保护格局产生重大影响、在发改部门发展规划中有重点项目库管控的专项规划建议编制年限与国土空间总体规划相一致。对于资源开发利用、整治修复类等在国土空间规划中规模指标、布局引导较为明确的专项规划，规划内容应以总体规划实施为导向，偏重近期行动建设，着重以五年规划为主。

（6）完善法规，规范引导。在省国土空间规划条例及地方国土空间规划条例中，明确专项规划编制、审批、实施管理要求。制定省、市《专项规划编制审批及实施管理办法》。制定专项规划编制指南，明确专项规划编制范围、编制内容、编制成果规范。结合国土空间总体规划内容制定《专项规划落实总体规划要点》，明确各类专项规划落实总体规划的传导规则、传导具体内容，作为专项规划审查依据。

三、2020城市规划新技术专题会聚焦“数据治理·智慧规划·科学防疫”

近日，2020城市规划新技术专题会以网络视频直播的形式顺利开播，会议反响热烈，在线观看人数超过预期。

1、开幕式致辞

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠在致辞中提到，肺炎疫情给大家带来很多新的挑战，也带来很多思考，这既是对大家人类免疫力的挑战，也是对大家城市抗击灾害这种免疫力的挑战。城市本身也是一个有机体，它和人的生命一样精密，一样复杂，怎样才能保障城市在这种应急的挑战下保持城市基本功能，不至于被各种病毒，各种疫情，各种灾害所击倒？怎样才能保持城市的活力、韧性，尽快让城市恢复到正常的秩序中？怎样才能充分利用大数据、云计算、移动物联网、人工智能、区块链等新技术支撑防疫时期城市韧性，在空间治理方面取得更多的进步？这也是大家作为规划从业者所要考虑的，也是大家必须承担的责任。需要大家进一步加强交流和合作，需要大家通过专业思想的碰撞，产生合理有效的、接地气切实可行的措施建议，为遏制疫情贡献规划行业的力量。

2、主题报告

吴志强：重大疫情下的空间问题

吴志强院士从城市人健康与城市生命体健康、城市生命视角下重大疫情空间问题的本质、智能化技术提升生命体的免疫力三个方面引导对国土空间规划“健康化”进行思考。首先，吴志强院士以1832年以及1849年两次“霍乱肆虐”为切入点，阐述英国重大的城市发展举措与城市规划与公共卫生关系的演变，总结出城市规划与公共卫生管理辩证统一的关系。其次，审视城市生命视角下重大疫情空间问题的本质，提出规划面对外部要素干预的绩效标准，即“天人合一”、“系统和谐”、“代际永续”。在此基础上，总结出重大疫情下城乡规划在空间上的作为-免疫城市。最后，吴志强院士以近期在疫情防控背景下所作的多种研究模型为例，生动阐述了疫情智能诊断（疫情呈现、疫情预测、配置）、疫情智能模拟、疫情智能治理平台等智能化技术对提升城市生命体免疫力的作用。

李晓波：感知国土：挑战、机遇与策略

李晓波副主任从我国国土空间规划的时代背景、政策文件入手，重点对国土空间治理面临的挑战、机遇、应对策略三部分进行解读，并结合我国遥感系统、“吉林1号”卫星等实际案例，生动阐释了遥感探测、视频图像地图定位、5G、AI人工智能以及大数据等新技术在国土空间规划治理过程中的基础支撑作用。同时指出新时代国土空间治理面临的挑战，并提出“一个体系、三个构建”，即针对国土空间全要素闭环管理形成应用体系、构建完整强大的感知国土信息基础设施、构建国土空间全景式三维一张图、构建国土空间智能分析平台。

王习祥：面向规划和自然资源应用的数据治理探索

王习祥部长着重讲解了新时代、新体系下，面向规划和自然资源应用的数据治理探索的“五大认识”。同时，指出当前数据方面存在着数据标准化程度不高、不权威、现势性差、缺乏全国统一数据管理机制、应用方面智能化和自动化程度不高，存在数据壁垒和孤岛，治理方面耗时长、工作经费落实保障困难等工作挑战，并细致讲解了数据治理过程中的工作目标、工作思路、工作路径（“五步工作法”即编目先行、统筹设计、深入调研、分类治理、数据应用）以及工作方法。最后，以广州实践阐述了开展数据治理的必然性。

龙瀛：泛智慧城市技术提升抗疫期间城市韧性

在对新技术进行梳理、归纳总结以及与非典时期技术应用差异化比较的基础上，龙瀛教授以大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、机器人、虚拟现实、智能建造、区块链、共享经济为切入点，分析泛智慧城市技术概念以及应用，凸显新技术在城市规划管理、人民日常生活中以及抗疫过程中的核心力量。

3、会议总结

清华大学党安荣教授作会议总结。他就会议报告内容，提炼分享三个关键词：其一为健康（目标）。城市是一个生命共同体，作为城市规划从业者，需关注城市的健康，包括“城”的健康（空间要素、构成、分布以及分布在空间的基础设施）以及城里面的“人”的身心健康。两者相辅相成、辩证统一。其二为智慧（技术途径）。真正落实智慧城市，需要智慧规划+智慧管理。通过多种技术方法的应用，模型、算法、评估等手段能够使规划本身充满智慧，更加科学。其中非常重要的前提就是数据的获取，就像李晓波主任所分享的，大家国家构建的遥感系统、小卫星群等都是在解决“空-天-地”一体化多种类型数据的获取。智慧规划是一种条件、一种输入。而真正落实智慧城市，需要规划的管理。就像龙瀛教授所分享到的至少十种的技术支撑，再加之机制体制，形成智规划、智慧城市。其三为韧性（城市状态的评价）。韧性从硬件设施在整个城市空间构建过程中的分布数量、强度（抗震的强度，抗灾的强度）以及App的管理、应急能力和速度两大方面体现。是否有手段来判断或者预测城市要面临的问题，是否能做到快速的反应是城市韧性很重要的评价指标。