广东自实施征地留用地安置以来，为村集体的长远发展提供了用地空间，增加了村集体的经济收入，有效缓解了征地拆迁的压力与矛盾，发挥了积极作用。近年来，随着城市化进程的不断推进与产业结构的转型升级，原有留用地开发利用模式的弊端和矛盾日益凸显，部分留用地由于面积小、选址分散导致无法高效利用，出现低效闲置的现象；同时，年度新增建设用地指标稀缺、留用地欠账数额大，导致留用地落地困难。在上述情形下，新增征地项目已不再开展实地留地，货币补偿、物业安置将成为未来留用地兑现的新趋势。但不管采用哪种方式，首先需要明确留用地的价值。本文结合国家相关政策与当前研究成果，对留用地折算货币补偿进行思考，以供参考。

一、留用地性质

分析留用地的性质是明确留用地价值的基础。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）第二条规定：“征收农村集体经济组织土地所需的留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地”。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）第三条规定：“留用地在城镇规划区范围外的，原则上保留集体土地性质，由地级以上市、县（市、区）人民政府依法办理建设用地手续。留用地在城镇规划区范围内，以及涉及占用其他农村集体经济组织集体土地的，依法征收为国有土地，并可由地级以上市、县（市、区）人民政府无偿返拨给被征收土地农村集体经济组织，视同以出让方式取得的国有建设用地”。根据上述规定，留用地大部分属于国有土地出让使用权的性质，在城镇规划区范围外原则上保留集体土地，但情况较少。

二、关键点

为进一步确定留用地的价值，在明确留用地性质后仍需把握以下三大关键要点：

1、位置。区位对土地价值影响重大，目前各地的留用地大多无法落地，因此很难确定其价值。

2、用途。土地用途是土地价值的决定性因素，政策文件中没有明确规定留用地的土地用途，同时，由于留用地落地难的情况，导致无法根据城市规划确定土地用途。

3、规划指标。在土地的规划指标中，不同的容积率会对土地价值产生较大影响。虽然位置的不确定性同样影响规划指标的制定，但各地正积极探索留用地基准容积率等相关内容，可以有效保障留用地应有的价值。

三、方案建议

目前，已有的留用地折算货币补偿方案大部分参照国有工业用地的基准地价而分区域制定的，但在实施过程中，也同样面临村民对补偿不满意而需要进一步协商的情况，尤其是在珠三角发达地区。因此，在货币折算补偿标准的基础上，个别地区根据征地的具体情况制定了进一步协商的制度。

在当前制度与研究成果的基础上，笔者结合自身项目经验，对留用地折算货币补偿的编制提出以下技术思路：

1、分区域制定标准。由于留用地难以落实到某个地块，因此可以参考征地区片价的操作模式，对辖区范围内按照一定的评价因素体系划分均质区域，再对这些区域进行留用地价值评估。

2、对于用途问题，建议仍以国有工业用地的价值为参照，综合考虑土地的开发价值，合理确定一般情况下的留用地折算货币补偿。同时，探索市场发育区域采用商业用地与工业用地混合用途，确定留用地折算货币补偿，各用途比例再根据区域发展状况分析确定。

3、对于规划指标问题，已制定留用地基准容积率的区域，可将政策文件作为依据，未制定留用地基准容积率的则需要分析城市发展状况，可参照城市典型区域的平均容积率、基准地价容积率等综合确定。

编辑概况

庄国华，w88win优德中文版副总经理，资深土地估价师，RICS英国皇家特许测量师，广东省银牌讲估人，中国土地估价专家库成员。具有多年国土行业实践经验，擅于对新型项目进行创新式探索，主持、参与多个土地出让评估、公示地价评估、城市地价动态监测、农用地分等定级估价等方面的项目，具备扎实的理论基础和研究经验。