2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的引导意见》，拟在全国范围内根据村集体入市意愿、存量集体建设用地规模、产业发展需求、用地主体接受程度等综合确定试点县（市、区），审慎稳妥推进深化农村集体经营性建设用地入市改革。本文选取上一轮全国农村土地制度改革试点的佛山市南海区，对其农村集体经营性建设用地入市试点工作进行论述，以期为审慎稳妥推进深化入市试点工作提供参考。

2015年，十二届全国人大常委会第十三次会议决定授权国务院在全国范围内选取33个县（市、区）试点开展农村土地制度改革。佛山市南海区作为广东省唯一的试点，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点工作，在释放集体经营性建设用地权能、规范入市交易规则、健全监管机制、建立收益分配制度等方面开展了系列探索，形成了“1+N”政策体系，为新土地管理法的修订，提供了重要的实践参考。

新土地管理法修订后，佛山市南海区对试点政策实施情况开展了绩效评估，重新修订相关配套政策，并依托建设广东省城乡融合发展改革创新实验区进一步深化探索，陆续出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法》（南府〔2022〕59号）等配套文件，健全农村集体经营性建设用地入市管理机制。

佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革政策体系一览表

佛山市南海区按照国家试点要求，从完善用地权能、规范入市规则、健全服务监管制度、建立入市收益平衡机制等方面进行了探索，旨在建立健全同地、同权、同责的城乡统一建设用地市场。

1. 完善集体经营性建设用地权能

为建立城乡统一建设用地市场，佛山市南海区在摸清农村集体经营性建设用地底数的基础上开展有关探索。

（1）权利主体方面

开展股份制改革，以集体经济组织作为入市主体；强化区镇级统筹，委托区、镇集体土地整备中心作为入市实施主体。

（2）使用权权能方面

允许集体经营性建设用地使用权出让、租赁、转让、抵押，并积极探索完善历史用地手续、产业载体分割登记、租金收益权质押、租赁产权登记等制度，进一步释放集体经营性建设用地权能，努力使集体建设用地与国有建设用地不断趋近“同权同价”。

2. 规范集体经营性建设用地入市规则

（1）明确入市范围

以存量集体建设用地为主，将新增征地留用地纳入入市范围，探索民办教育用地、集体租赁住房用地通过集体经营性建设用地入市引入用地企业。

（2）探索多种入市途径

允许依法取得、符合规划、具备开发建设所需基础设施条件的农村集体经营性建设用地直接就地入市，试行连片整治、集体土地整备后入市，推动集体土地利用转型升级，提升土地综合效能。

（3）细化入市申请审批

根据土地交易和农村集体资产交易要求，将入市申请审批划分为准备阶段、申请交易阶段、立项审批及交易阶段等三个阶段，细化各环节相关要求，并出台示范文本供实践参考。

（4）理顺公开交易规则

划分区、镇两级平台公开交易，按照农村集体资产管理交易办法进行公开交易。

3. 健全入市服务和监管机制

按照建立健全城乡统一建设用地市场的标准，构建以公开交易、税费指引、地价体系、资产处置决策、信息系统、中介培育、服务监管为核心的入市交易服务和监管制度。

（1）加强入市服务

建立信息管理系统，出台基准地价体系，梳理入市税收指引，发挥政府作为集体土地市场服务者、调控者、监管者的作用。

（2）建立城乡统一的房地产监督体系

在土地入市交易、房屋建设、房屋销售（出租）等环节，联合农业农村局、住建水利局、工商局等多部门及镇街，积极将集体土地地上房屋纳入房地产监管体系。

（3）明确集体土地所有权人的监管职责

通过签订合同和项目监管协议等方式，落实所有者权责。

4. 建立入市增值收益平衡机制

为实现“收益共享”“同责”的试点目标，佛山市南海区通过开展土地增值收益平衡测算，按照土地用途和交易类型，确定入市土地增值收益调节金收取的合理比例，并探索实施公共用地预留制度，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。

同时，为健全集体经济组织内部收益分配机制和监管制度，通过建立三资监管平台和集体经济组织章程制度，以确定和监管集体经济组织与成员间的收益分配。

佛山市南海区入市土地增值收益调节金差别化征收一览表

注：公共管理与公共服务用途的农村集体建设用地，参照工矿仓储用途标准实行；若协议出让价格低于基准地价，以基准地价作为调节金的征收基数。

经过多年的试点改革实践与探索，佛山市南海区集体经营性建设用地入市改革的多项相关数据在全国33个试点中位居前列，探索做法获得自然资源部的肯定，在建立健全城乡统一建设用地市场、保障发展用地需求、共享土地增值收益分配等方面取得了一定的成效。

1. 形成了国集互补的城乡统一建设用地市场

佛山市南海区形成了集体土地以租赁工业、商服用地为主，国有土地以出让住宅、商服用地为主的，国有建设用地与集体建设用地各自分工的城乡建设用地市场。参照国有建设用地市场管控机制，从规划管控、住建要求、动态监管、闲置处置、诚信制度建立到统一信息系统建设等多方面，建立起了集体建设用地入市的全程监管体系。

2. 保障了地区经济发展的用地需求

佛山市南海区提出的集体土地整备制度、片区综合整治制度，实现了对国有土地和集体土地的统筹开发。丹灶镇通过整备后的1000亩集体土地，成功引入长江氢能源汽车整车项目；大沥镇全球创客小镇集体土地连片整治后打造城市产业社区；丹灶镇物流中心原为低矮厂房，集体土地连片整治后用于建设区域性现代综合物流中心区。这些探索在减轻了政府征地压力的同时，有效解决了集体土地的物理上连片、所有权属零散的特征与现代大工业的用地路径存在的矛盾。入市宗地涉及教育、医疗、商业综合体、汽车配套产业等用途，保障了城乡融合发展的用地需求。

3. 践行了收益共享的土地增值收益分配模式

通过入市释放了集体经营性建设用地权能，增加了农村集体经济组织的直接收入和成员的股份分红收益。2015、2018年佛山市南海区集体经济组织成员人均股份分红分别为5172元和5994元。以合理的配套基础设施提升区域综合地价，如入市项目预留九龙公园、集体教育用地入市用于建设幼儿园等，带动周边区域发展，有助于进一步引进品质更高的企业，提升区域综合发展效益。通过明确税收征管指引、入市调节金缴纳责任，强化了集体经营性建设用地入市的税费义务。

新土地管理法及其实施条例，对农村集体经营性建设用地入市的内涵、申请、合同要求等方面作出了原则性规定，但在加强入市与土地综合整治的协同、坚持规划引领、落实交易规则、明确入市调节金的收取和分配、明晰开发利用监管等方面，还需通过审慎稳妥推进深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，进一步开展改革探索。

结语

w88win优德中文版作为佛山市南海区农村土地制度改革试点咨询服务单位，将持续关注并深化对农村集体经营性建设用地入市的相关研究与思考，为完善我国土地制度建言献策，助力自然资源领域高质量发展。

编辑概况

宁婷，广东中地国土空间政策研究中心副部长，福建师范大学城市与区域规划专业硕士，主要从事农村土地制度改革、集体租赁住房、留用地开发利用等自然资源领域政策研究咨询工作，曾参与广东南海、海南海口、江西余江、宁夏平罗等多项国家农村土地制度改革试点咨询项目，主导完成佛山集体租赁住房国家改革试点、广东省集体建设用地入市调研与政策研究、广东省农村征地留用地利用研究等多项课题项目。

广东中地国土空间政策研究中心

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?撰稿：宁婷

?审核：陈凯