2017年11月3日上午，中地研究院第四期“凝聚智慧，共创未来”研讨会在中地大厦举行。本期研讨会以“利益的冲突与共享——源于佛山市南海区农村土地征收制度改革试点的思考”为主题展开内部研讨，并邀请华南农业大学王权典教授、南京大学钟太洋副教授、广州市国土资源和规划委员会刘禹副处长、华南农业大学贾莉副教授作为专家参会引导。与会专家各抒己见，交流碰撞，凝聚智慧，为进一步把握征地制度改革方向、剖析问题本质、厘清改革思路、凝练修法建议等提供了重要参考。

我国土地征收制度的设立为国家工业化、城镇化发展贡献了巨大的制度红利，也成就了中国改革开放以来“增长的奇迹”。但随着时代发展，其背后矛盾焦点逐步聚焦于城乡二元土地“剪刀差”、农村支撑城市发展的社会公平问题，以及因征地引起的一系列社会矛盾。十六大提出城乡统筹发展以来，特别是十八届三中全会提出全面深化改革，农村“三块地”改革已成为社会关注的热点问题。虽然现在已明确改革试点工作延期至2018年年底，但对试点工作思路梳理、总结提炼以及修法建议的思考工作需要及时开展，边试边总结。

南海区作为改革的前沿阵地，在90年代开始以土地股份合作制改革及就地工业化和城镇化推进了当地经济快速发展，形成了典型的“南海模式”。经过近30年的改革发展，南海现在已经进入工业化后期、城镇化的高级阶段，城乡一体化体制机制逐步完善，已经基本形成了“国有土地有偿使用与集体经营性建设用地入市互为补充”的城乡统一土地供应市场体系。2015年2月，南海区被列为全国33个农村土地制度改革试点，并于2016年9月正式开启征地制度改革试点工作。独特的发展路径使得南海的制度改革试点一再成为政界、学者关注和研究的典型案例。

研讨会首先由中地研究院实行院长田光明博士对南海征地制度改革情况进行先容，重点从南海区改革背景、征地制度改革历程、现状做法、典型案例、面临困境、改革思路等方面进行全面系统剖析，并以“由小见大”的方式，引入美国、英国征地做法和理念，对比江苏武进、上海松江、浙江德清等地区的试点做法，总结反思，探讨修法建议。

田博士认为，南海区开展征地制度改革有以下几个阶段特征和自身发展的特殊性：一是城乡土地市场融合度高，集体建设用地供给量甚至大于国有土地供给，来源于集体的工业、商业用地供给量比例很高；二是已经经过两轮的改革试点，南海区在优化程序、多元保障、风险评估、纠纷调解等方面的做法已经先行一步，并在实践探索中又遇到了新的问题和困境；三是凸显利益共享，实施多元保障，实现以征地留用地方式共享增值收益；四是征地涉及利益关系的博弈主体力量强大，全区有2300多个以土地股份合作制方式组织起来的经济（联）社；五是农村集体经济组织经营体土地的意识非常强烈。在这样的背景下，南海区征地制度改革主要是按照“总体统筹、分类设计、空间优化”的总体思路，重点在于：一是规范程序、制定标准；二是合理布局，保障用地；三是统筹入市，共享收益。

从南海征地制度改革试点实践来看，具有以下四大亮点或创新点：一是留用地的功能已经从安置保障功能转变为分享增值收益的功能，以留用地共同开发利用分享土地增值收益已成为南海的典型做法；二是自愿申请转为国有的利益共享机制。针对城市更新项目中自愿申请转为国有的纳入征地范围，实施差别化的征地程序，分享增值收益；三是建立体现区域公平的被征地农民社会保障制度，在统筹考虑南海区不同区域间人口密度、人均资源占比情况、区域经济发展差异等情况调整被征地农民社保计提和发放方式；四是以分类型、差别化的征地程序和补偿安置方式解决南海实际问题。

与会专家积极发言，进行交流互动。南京大学钟太洋副教授认为，征地制度改革需要关注几个关键问题：一是搞清楚征地制度改革的目标是保障供地，还是保障农民权益，对于南海实践来看，给予农民补偿已经非常高了，大家的目标导向就要综合考虑了；二是南海外来人口过半，在保障本地农村居民利益的同时，也需要考虑这些外来人口的利益，谁来代表他们的利益，需要纳入改革范畴；三是需要考虑征地制度设计的短期目标和长期目标；四是从南海实践来看，确实需要建立差别化的征购程序；五是可考虑逐渐用物业安置来代替留用地安置，减缓留用地指标来源不足的压力。

华南农业大学王权典教授认为，征地制度改革确实需要从这项制度设计的出发点和落脚点来重新考量，中国特色社会主义进入新时代，改革思路需要切合时代特征：一是南海改革非常具有代表性，要深入研讨总结，重点在具体修法建议上提出对全国有价值的内容，要看看能不能在南海的试点经验中找到对争议较大的问题的解决方案或改革方向；二是随着自然资源管理体制的逐步建立，带有计划色彩的指标管理也将逐步改变，需要改变既是经营者又是监管者的政府角色定位和职能，那么现在就需要进一步讨论征地体制要不要改；三是征收本身就是强制性，现在的协商方式征地是具有时代发展的历史烙印，立法上认可度需要考量，以赎买的方式也许更符合法理；五是对于征地的基本程序应该由国家来制定，地方创新更多的应该是实施程序和实施机制上的创新；六是城市更新中自愿转国有的方式纳入征地问题，涉及面比较广，有农用地、建设用地的不同情况，需要分类别分析，同时需要进一步分析这种模式的生命力；七是多元保障需要跳出现有的框架，采取留用地、社保、产业、住房保障、股份合作等等多种形式。

广州市国土资源和规划委员会刘禹副处长认为，在征地制度改革试点经验的提炼总结中，以下几个问题需要进一步思考：一是需要进一步总结留用地正反两方面作用，如果纳入修法建议，还需要提出差别化的管理方式，留用地在不同地区、统一地区的近远郊都有不同的诉求和意义；二是审批权的下放也是简政放权的趋势，但重点在于采取什么的监管手段，目前来看条件已经逐步成熟，如自然资源离任审计、大数据手段使得监管成本降低、第三次土地调查逐步完善基础数据、村级规划的实施管理等等，都是给予国家、省下放权力的有力支撑；三是增值收益如何分配，需要搞清楚增值收益的来源问题。

华南农业大学贾莉副教授认为，从南海案例来看，征地制度需要统筹考虑入市和征收两个方面，一方面保证土地有效供给，另一方面也是综合财税政策配套改革问题。此外需要进一步研究产权对规划的影响、规划对土地征收的影响。

会议由w88win优德中文版总经理谢建春博士主持并做总结发言。谢博士认为，一是研究院需要进一步系统性和有针对性的总结、剖析、梳理案例和立法建议，以南海试点案例为支撑，针对焦点问题要有所回答和响应；二是依托现有工作条件和优势，深入研究统筹推进“三块”改革的思路、方法和内容，结合南海案例，既要协助推进试点改革工作，又要总结提升形成理论支撑，上下互动、双轮驱动，在制度改革和立法修改方面发挥第三方智库的作用；三是希翼与各位专家建立长期合作关系，继续在“三块地”改革乃至更多领域加强交流合作、碰撞思想、凝聚智慧，为研究院发展提供智力支撑。