一、工业用地利用中存在的监管问题

我国土地实行有偿使用制度以来，土地利用存在诸多问题，工业用地的监管问题较为突出，主要表现如下：

（一）产业准入标准不明确，土地利用粗放

工业用地是实体经济发展的载体，不像住宅用地、商业用地能够一次性带来较为丰厚的土地出让金，而是更加看重后期对区域发展和税收的贡献。因此，地方在招商过程中，为了能够招到好企业、大企业，多会给企业优惠政策，而缺乏项目准入的一般标准，往往企业用地规模偏大，项目的实际投入、产出、税收等情况不够明确，土地利用粗放现象普遍。

（二）职能部门参与度低，监管内容单一

工业用地的供后监管一般由出让人负责，即自然资源部门（原国土资源部门），而自然资源部门仅能从国有建设用地用途、规划条件、出让金缴付、项目开竣工、合同义务等方面对土地使用权人进行监管，土地是否高效利用与产业项目发展经营情况直接相关，但涉及到产业项目的产业类型、投入、达产、税收、环保、就业等情况，多由招商、发改、工信、财政、人社、生态环境等部门掌握，然而各部门之间相互独立，数据不互通，信息不对称，使得工业用地供后监管在经济指标因素方面的约束力明显不足，无法实现工业用地的全面监管。

（三）违约处置不力，监管制度虚置

工业用地既然更加看重供后对实体经济发展的影响，供后监管则显得更加重要。但现实中，政府部门对工业用地供后监管的力度不足，普遍存在“重审批、轻监管”问题，缺乏对新供工业用地市场准入条件的落实情况、开工竣工情况、建设周期及达产后利用效率情况的跟踪监管。由于供后监管不到位，不按合同约定使用土地的现象就会屡见不鲜，再加上违约因素情况错综复杂，违约处置难度加大，使得政府违约追责效果欠佳，工业用地监管制度面临虚置的风险。同时，也会造成工业用地利用粗放、产出不高等问题。

二、典型地区工业用地利用监管制度的探索

2006年，我国要求工业用地全面采用招标拍卖挂牌方式出让。2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要深化产业用地市场化配置改革。工业用地使用制度改革不断推进，市场在工业用地资源配置中的作用凸显，土地节约集约利用水平逐步提高。在工业用地市场化配置改革背景下，我国部分地区探索了较为先进的土地监管制度，主要从产业准入标准、签订产业监管协议、土地利用绩效评估、部门联合监管、信用监管等方面，建立工业用地全生命周期管理制度。

（一）明确产业准入标准，加强“双合同”监管

为进一步细化产业项目准入要求，精准供应土地，浙江省率先开展工业用地“标准地”制度探索，在省级层面对新增工业用地的引导性指标进行了明确，主要包括固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗、单位排放、R&D等六项指标。

广州市在产业用地指南中，工业项目控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、用地指标、土地产出率、产值能耗、科技率九项指标构成。此外，多数地区在工业用地实际出让中，除签订《国有建设用地出让合同》之外，还需签订产业项目监管协议，其中明确了具体工业项目的投资强度、产出效率、能耗、环境等标准，作为土地利用绩效评估考核的依据。

（二）建立土地利用绩效评估制度，加强部门联合监管

土地利用绩效评估是指以提高工业土地利用质量和效益为目的，以土地供应合同和产业项目监管协议为基础，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管。

上海、广州、深圳、佛山、温州等地区作出了探索性规定，将监管责任主体进一步下沉，一般由项目所在地的基层政府和企业签订产业项目监管协议，由政府牵头，按照“谁提出、谁监管”的原则，将发改、自然资源、统计、生态环境、税务等多个职能部门联合起来，共同对工业项目进行监管。一般在达产阶段（达产评估）、达产后每3-5年（过程评估）、出让年期到期前1年（到期评估）等阶段对工业用地项目开展土地利用绩效评估。

（三）明确违约处置措施，引入信用黑名单

土地利用违约处置机制是针对土地使用权人未达到合同约定要求实施的一种惩罚行为。多数地区针对工业项目在不同阶段规定了较为明确的违约处罚措施，主要措施包括：收取违约金、解除合同、信用惩戒等。

如上海规定，在开竣工阶段，根据项目实际履约情况，可采取履约保证金退还、违约罚没、解除合同的差别化处置方式。在投达产阶段，对于按合同履约的保证金予以退还，违约的进行罚没，严重违约的，可解除出让合同。温州以税收或产值为标准，量化违约处置机制，对于项目未按照约定达到亩均税收等其他指标的，按照约定收取违约金，对于达产验收时产值不足约定的50%或税收不足约定的30%的，可按照约定解除合同。此外，为了督促企业能够按照合同约定进行土地开发利用，上海、广州等地区加强企业诚信体系建设，如广州规定，对于未按照控制标准规定进行整改的企业，将有关失信信息纳入公共信用信息管理系统，依法予以失信惩戒。由市、区政府相关部门在项目审批、核准、备案以及融资抵押等方面，对列入名单的企业加强监管。

三、完善工业用地监管制度的建议

在深化工业用地市场化配置改革背景下，加强工业项目监管，对于倒逼企业增强创新能力，促进产业项目转型升级，提高土地利用效率具有重要意义。但由于工业用地从产业准入、供应、利用、监管等多个阶段，想要全面落实工业用地监管制度措施，面临着诸多难点，针对难点提出以下建议措施：

（一）完善产业准入标准，考虑新产业新业态发展

产业准入标准涉及多个维度，一般包括产业类型、投资强度、产出效率、税收、能耗、环保等。地域、行业、产业发展周期等因素直接影响了产业准入标准的制定，需从多个维度考虑才能制定合理的约束性指标。

建议：地方根据实际发展情况，对于工业用地约束性指标建立必选项和可选项，如资产投资强度、产出、税收等作为必选项，其他控制指标根据实际工业项目进行选择性约定，建立3+X、5+X、7+X的控制指标体系，体现工业用地项目指标管控的一般性和灵活性。此外，随着新产业、新业态的发展，新兴行业不断涌现，应充分考虑相关因素，探索制定新产业的控制性指标。

（二）建立产业大数据共享平台，打破部门数据信息壁垒

工业项目从土地供应到投达产，时间跨度大，监管部门众多，监管信息繁杂，数据整合难度大，如果不能打破部门之间的数据信息壁垒，则不利于对项目后续的监管工作。

建议：由产业主管部门牵头，建立产业大数据共享平台，打通数据收集渠道，及时获取信息，实现数据共享，打破各相关部门职能之间的数据信息壁垒，才能第一时间掌握工业用地产业项目现状情况，为政府在存量工业用地盘活管理决策及动态调整中提供重要依据，并且可以在集约利用评价、企业绩效评价等相关领域得到广泛应用。

（三）建立土地利用绩效评估机制，制定实施细则

现阶段，多数地区还未建立土地利用绩效评估机制，而提出建立土地利用绩效评估机制的地区也未制定配套办法或实施细则，使得土地利用绩效评估机制处于虚置状态。

建议：未建立土地利用绩效评估机制的地区应尽快建立，未制定配套办法或实施细则的地区需要相关部门制定具体的土地利用绩效评估实施细则，对工业用地项目进行适时评估监管。

（四）制定违约处置梯度标准，充分考虑多种因素

多数地区对于土地受让人违约采取收取违约金、签订补充协议、解除合同收回土地使用权等处置方式。但产业项目约束性指标涉及众多，现阶段很多地区规定的处置方式单一。

建议：在现有收取违约金、解除合同及签订补充协议的处置方式上，进一步细化每种处置方式的梯度处罚标准，根据土地使用权人的违约程度，制定不同比例的违约金处罚标准，明确何种情形为根本违约情形可解除合同，以及补充协议签订之后的处罚标准。考虑产业链前后端及产业前景等多种因素，制定合理、可实行的违约处罚措施。此外，进一步加强信用监管，促使企业主动履约，推动土地节约集约利用。

主要参考政策文件：1.关于印发《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》的通知（沪规划资源规〔2021〕6号）

2.省发展改革委 省自然资源厅关于印发《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引（2022版）》的通知（浙发改投资函〔2022〕98号）

3.广州市发展改革委 广州市国土规划委关于印发《广州市产业用地指南（2018年版）》的通知（穗发改〔2018〕534号）

4.广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知（穗府办规〔2022〕5号）

5.广州市人民政府办公厅关于印发广州市工业用地项目土地利用绩效评估办法（试行）的通知（穗府办规〔2020〕5号）

6.深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知（深府规〔2019〕4号）

7.佛山市自然资源局关于推动佛山市产业发展保护区工业用地提升的意见（佛自然资通〔2020〕23号）

8.温州市人民政府办公室关于进一步加强工业用地高质量利用全周期管理的若干意见（温政办〔2020〕53号）

编辑概况

申云雷，中国地质大学（武汉）法律（法学）硕士，广东中地国土空间政策研究中心资深课题研究员，主要从事土地制度、土地法学等相关领域的研究咨询工作，曾参与新《土地管理法》研究、土地征收政策制定、土地供应课题研究等相关项目，在政策拟定、课题研究等方面具有一定的实践经验。

?注意：非营利性质的转载请注明出处，商业性质的转载请联系版权人。