联系大家
行业动态

行业动态 | 空间规划(03.02-03.08)

来源:??????2020/3/13 9:23:02??????点击:
一、什么是国土空间生态修复?

1、国土空间生态修复的基本内涵

它是为实现国土空间格局优化、生态系统健康稳定和生态功能提升的目标,按照山水林田湖草是一个生命共同体的原理,对长期受到高强度开发建设、不合理利用和自然灾害等影响造成生态系统严重受损退化、生态功能失调和生态产品供给能力下降的区域,采取工程和非工程等综合措施,对国土空间生态系统进行生态恢复、生态整治、生态重建、生态康复的过程和有意识的活动。

从总体上看,国土空间生态修复的目标是生态系统整体平衡。因此,国土空间生态修复具有以下基本性质:

(1)系统性。国土空间生态修复包括生态、经济、社会修复等多层含义,最终要求实现区域内生态、经济、社会的协调统一发展。

(2)整体性。改变传统单一治理手段导致的割裂模式,将各个方面需求统一纳入国土空间生态修复的内涵中,强调“山水林田湖草”的整体保护与系统修复。

(3)综合性。涵盖国土空间内的所有自然资源,将所有自然资源纳入修复范畴,调和趋于失调的人地关系,整合现有分散的自然资源治理手段,推进生命共同体综合治理修复。

4)地域性。地域分异规律导致的地域间自然资源本底、社会经济差异、生态足迹和资源承载能力的不同,使得生态保护与修复侧重点各异,需要因地制宜,采取适地、适时、适宜的国土空间生态修复手段才能予以有效解决。

(5)尺度性。不同的国土空间尺度,有不同的国土空间生态修复内容。例如在国家尺度,主要是对影响国家安全、跨省区、江河流域等大尺度生态系统受损问题进行修复,多年来国家实施的“三北”防护林工程、黄河上中游水土流失区重要防治工程等都是国家尺度的国土空间生态修复;在地方尺度,主要是针对小流域、功能区和社区等尺度的生态系统受损问题进行修复;在地块尺度,主要是以国土空间规划的单元为对象,进行土地生态系统受损修复。

2、国土空间生态修复的概念辨析

(1)生态修复与环境修复。研究生命体以外的无机环境的科学称为环境学,而研究有机生命体与无机环境关系的科学称为生态学,生态修复是不同于环境修复的。环境修复是指对被污染的环境采取物理学、化学和生物学技术措施,使存在于环境中的污染物质浓度减少或毒性降低或完全无害化的过程。

(2)生态修复与生态恢复。它们都是指对生态系统停止人为干扰,以减轻负荷压力,依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力使其向有序的方向进行演化,或者利用生态系统的这种自我恢复能力,辅以人工措施,使遭到破坏的生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展。

(3)生态修复与国土整治。在阐述国土空间生态修复的概念内涵时,不能回避的一个重要问题是,它与国土综合整治的关系。根据2018年《国务院机构改革方案》,组建自然资源部,下设国土空间生态修复司。该司承担国土空间生态修复政策研究工作,拟订国土空间生态修复规划;承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作;承担生态保护补偿相关工作;引导地方国土空间生态修复工作。可见,按照行政隶属关系的划分,国土综合整治隶属于国土空间生态修复。但是,从科学内涵界定的角度看,还有必要进一步阐明两者的复杂关系。从总体上看,国土空间生态修复的对象主要是生态系统,而国土整治的对象除了生态系统以外,还有生产系统和生活系统。国土整治是一种概括性的概念,它包括土地整治、矿山复垦、海岸带整治、地质灾害整治、江河整治、流域整治等不同类型,其中土地整治又包括农地整治、村庄整治、城镇工矿用地整治等。目前在政府的官方文件和不少研究文献中多使用国土综合整治的概念,认为国土综合整治就是采取综合措施对某一空间范围内国土进行开发、利用、整治、保护的全部活动。

(4)生态修复与其他相关概念。与生态修复相关的概念还有:①重建。即去除干扰并使生态系统回复原有的利用方式。②改良。即改良立地的条件以便使原有的生物生存,一般指原有的景观彻底破坏后的恢复。③改进。即对原有的受损系统进行改造,以提高某方面的结构与功能。④修补。即修复部分受损的结构。⑤更新。指生态系统发育更新。⑥再植。即恢复生态系统的部分结构和功能,或恢复当地先前的土地利用方式。⑦再野化。强调回归到野性和自主的状态。这些概念的侧重点有所差异,但本质基本相近。

还需要特别指出的是,国土空间生态修复与通常所说的环境生态修复具有以下重要区别:①空间尺度性。国土空间生态修复具有从全国、区域、地方、村庄、农田等不同尺度,而环境生态修复通常不具有这种空间尺度性,大多集中在场地和地块层面。②区域整体性。国土空间生态修复以山水林田湖草生命共同体为整体修复对象,重视源头控制,而不是末端治理。③推进层级性。国土空间生态修复具有由低级向高级,例如分为一级、二级……五级等多层级目标不断推进的特征,是一个持续推进的动态过程。④措施综合性。国土空间生态修复涉及面广,修复工程类型多,生态系统功能复杂,必然是工程措施和非工程措施的综合运用,后者包括规划、权属调整、政策制度创新等。


二、沈迟:国土空间规划要十分重视三个重大问题

2019年可以说是国土空间规划年,自然资源部不断推出国土空间规划的一系列政策措施。2020年初,又先后正式发布了《省级国土空间规划编制指南(试行)》和《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》两个重要技术文件,有力地推动了国土空间规划工作,大家对今年完成全部省级国土空间规划充满期待,对于作为省级国土空间规划的上位规划的全国国土空间规划更是翘首以盼。笔者认为,当前国土空间规划应该在不宜人类居住的空间、对接国家中长期目标、人口总量及跨省市迁移3个重大问题上进行深入讨论,进一步提出明晰的要求,尤其是在全国到省级层面做好工作,在全国格局下进行全面深入研究并给出明确结论,避免因为宏观上空间战略的重大遗漏,导致微观层面市县国土空间规划出现重大缺失或者失误。

1、全国尺度、各省尺度下有多少地域是不宜人类生活居住的,或者不宜人类聚居的,规划上如何应对?

众所周知,我国地势西高东低,大体呈阶梯状发布。第一级阶梯是青藏高原,平均海拔4500米以上,总体上不适于人类居住。第二级阶梯平均海拔在1000-2000米之间,分布着大型盆地和高原,除了四川盆地,其它盆地都是荒漠戈壁,也不适宜大规模人类聚居。第三级阶梯上分布着广阔的平原,间有丘陵和低山,海拔多在500米以下,是我国人民主要生活居住的地区。国土空间规划要摸清这三个地带人口的发展过程、现状情况和未来变动趋势。

我国有各级自然保护区和国家公园,因为生态保护的原因,要根据相关法律法规的要求进行生态移民。但是在这些保护区以外,还有许多自然灾害高危险区,没有明确的居民点疏散甚至搬迁要求。《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》第5.3.2现状问题和风险识别中提到了“地质灾害高危险区内农村居民点”,这是很重要的一点,但在具体工作中这是需要特别注意的。无论是汶川地震中的北川县城以及众多小城镇,还是后来的彝良、鲁甸地震中的城乡居民点,我国还有很多处于峡谷中的城镇,实际上不宜人类聚居,需要从全国宏观的尺度识别出来,将这些地方列入绝对减量的规划区域。

国土空间规划既然是空间类规划的顶层设计,就需要全国一盘棋,从宏观上大的空间尺度上科学识别那些不宜人口聚居,在全国范围内考虑疏解或搬迁以峡谷型城镇为代表的那些“危卵之下”的城乡居民点。通过空间资源的重新配置不断减少有生存危险存在地区的人口,这是一个紧迫的问题,必须引起足够的重视。

2、作为空间资源配置的顶层设计,如何进一步强化与中国2035和2050两个战略目标相匹配?

十九大提出在2035年基本实现社会主义现代化。从2035年到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。那么2035年、2050年,我国经济社会生态发展水平应该是什么样的?一二三产有多大规模?结构怎样?现在大家是制造业大国,将来要成为制造业强国,国土空间应该有怎样变化?全国的规划既要有大经济区的划分,更要有分省的划分,虽然这个划分或者分配不是一个固定值,可以有一个阈值区间,但必须要有(以后可能进行评估调整),这样才能确保国土空间规划不仅保住生态等国土安全的底线,也能保障经济社会发展的合理需求。

如何应对目前制度下,农民进城的同时农村宅基地仍然大量增加,这是国土空间规划不可回避的问题;未来发展中各省区市同样会提出新增建设用地的需求,如何评价各地现状各类用地的合理性、研究发展趋势,制定未来用地的合理性评估标准,效率优先兼顾公平,并根据未来产业聚集的需求,划分建设用地空间,也是国土空间规划面临的重大而且复杂的问题。

3、在人口流动地区差异很大的背景下,国土空间资源配置如何强化以人为本?

人口数据是大家配置资源和提供基本公共服务的基础,国土空间规划离不开对人口要素的基本预测和判断。影响城镇化也就是人口从农村进入城市的根本原因是城乡差距,在目前我国基本公共服务逐步均等化的背景下,更多的是取决于城乡收入的差距。

人口的另一个重要问题是地区分布。就全国而言,人口跨省市流动的结果是沿海发达地区更加集中,中西部省会城市更加集中,这些人定居下来以后的结果是各地的人均生产总值及人均收入的差距缩小,发展相对平衡。国土空间规划应当顺应这一趋势,把更多的资源配置到人口流入地区,而不是相反。


三、重视疫情防控在国土空间规划中的地位和功能——甘肃省国土空间规划的疫情防控重点建议

从2003年的非典到今年新型冠状病毒的爆发,大型公共卫生事件在对医疗系统的应急防控提出挑战的同时,也对城市公共管理和城市公共设施建设提出了新的要求。从城市规划的角度,如何使疫情防控期间的居民生活得到保证,各项系统有序运转,如何在疫情持续期及今后将城市安全的理念补充到具体的建设环节当中,如何从疫情汲取经验和教训,建设更完备积极的城市安全防疫系统,是城市规划行业需要思考的重点和应承担起的社会责任。

面对本次新型肺炎,通过思考城市的疫情安全承载能力、快速响应能力以及城市功能的正常运行能力,从国土空间规划的角度提出如下疫情防控规划建议:

1、建议甘肃省、市(州)国土空间规划“一张图”基础信息平台中增加公共安全事件地理信息监控平台

城市大型公共卫生事件防控期间,集合地理信息的城市传染疫情监控和预警检测至关重要。以地理信息作为基础,结合本省疫情传播实时数据,并通过地理分析形成疫情空间预警机制,在防止传染病扩散和传播中具有重要的战略作用。

2、建议甘肃省主要市州结合国土空间规划编制,修编城市防灾减灾专项规划,将卫生防疫保障等社会类突发情况纳入城市防灾减灾系统当中

城市防灾减灾规划对于大型公共卫生事件的控制及早期防护有重要支撑作用。在城市突发公共安全事件期间,不同公共设施服务点的布局情况、可达性、便捷性以及承载能力都需要考虑不同事件级别的应对方案。城市规划的总体层面应该考虑疫情防控的应对策略和设施布局,构建分级防控体系,控制层面应该考虑划分专门用地应对突发事件,并提出平、灾两个时期的情景预判,并根据相关功能划定相应指标,例如卫生防疫保障用地规划留白用地,灵活管理。

3、建议在甘肃省市州国土空间规划编制过程当中,将城市公共服务设施建设分为长期服务和临时服务两种类型,以应对不同层次不同类型的公共安全事件

城市的发展过程中,各类公共服务设施的建设影响居民的生活水平和城市的管理水平。普通时期的公共服务设施建设,往往考虑人群的正常流动和各项社会功能有序运行的情况。在保证居民的日常生活和管理的需求下,城市建设不但要考虑长期公共设施的设置,也要提前预备临时性服务点的建设资源。

4、建议甘肃省市州在国土空间规划编制中增加平、灾两个时期的物资储备规划和应急交通专项规划

物资储备及物流供应是公共安全事件当中涉及民生的重要领域,合理的防灾储备和运行规划有利于保障居民的基本生活。各类救灾防灾物资以及居民的日常生活物资需要提早谋划储备,由防灾规划划定物流储备及流通的特殊空间,划定物资调拨分配系统,做到平时和疫情两套实行方案,保证不同时期城市的物资供应。同时还要考虑建设城市平、灾两套交通运输系统,根据公共安全事件等级,制定交通预案。

5、建议甘肃省县区级行政部门考虑社区整合及公共服务设施配套,以居民基本生活圈作为划分依据,形成社区主导的基础城市服务体系,合理分配城市应急资源,强化城市基层组织在大型公共安全时期的组织功能和服务功能

城市分级管理的效果和作用在本次疫情中显得尤为明显,以社区为基本单位的管理机制和公共服务平台,有利于在大型公共安全事件中做到积极防控和具体职能承担。应从城市居民基本生活圈层的角度,重新考虑城市基层管理单元,合并划分部分社区,解决基层服务的公共资源配给问题。在基层单元的功能性问题上,基层管理单元应定期组织人员进行防灾救灾培训,在疫情发生时做到第一时间社区层面的科学防控。同时基层管理单元应重视公共服务设施的建设情况,社区应结合城市防灾规划,对部分重点监控点进行临时公共服务设施的设置和管理,形成平时科普、疫时防护,科学管理、多面服务的新型社区管理机制。

XML 地图 | Sitemap 地图