国土空间用途管制：是构建国土空间开发保护制度，对自然资源载体进行可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。也就是说，国土空间用途管制要明确每一个国土空间单元，是该保护还是该开发，要保护怎么保护，要开发怎么开发，尤其是涉及到建设活动，更进一步明确建什么、建多少，即地块用途和开发强度。

1、国土空间用途管制的提出背景

国土空间用途管制是一个全新的概念，源于土地用途管制的扩展。《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。用途管制大致经历了：土地用途管制（耕地）、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个发展阶段，各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。

2、为什么要实行“国土空间用途管制”？

（1）过去的空间管制划分种类繁多

过去，由于各部门以自身事权为出发点划分空间类型，导致了空间划分种类繁多，尽管每种空间划分类型都提出了各自的管控原则，但管控手段总体上都比较薄弱。

（2）从空间规划体系改革的目的看

我国土地用途管制制度由于对国土空间开发保护缺乏顶层设计，以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护，土地用途管制难以适应新时代国土空间用途管制的新要求。

科学制定国土空间规划，明晰各类权属关系变化、空间用途转换、重点区域管控等，是做好国土空间用途管制的重点任务。可以说，此次空间规划体系改革的目的是服务于国土空间用途管制。在当前的空间治理体系中，国土空间用途管制，是处于核心位置，发挥承上启下的作用。因此，需加快实施国土空间规划体系，让空间规划服务国土空间用途管制。

3、国土空间用途管制的行政体系

从颁布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)看，设立“国土空间用途管制司”，作为国土空间用途管制的行政体系。国土空间用途管制司职责包括：拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策，引导建设项目用地预审工作。承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。

4、了解一下什么是国土空间

国土空间，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。从提供产品的类别划分，国土空间可以分为：城市空间、农业空间、生态空间和其它空间四类。

5、国土空间规划和国土空间用途管制之间的关系

（1）国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据：国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体，国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据，国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段。

（2）国土空间规划和国土空间用途管制的对应关系：在宏观层面，通过国家、省级国土空间规划的引导来确定空间用途管制制度规范和技术标准；在中观层面，以片区、乡镇级国土空间规划中的用途分区为依据进行空间管控；在微观层面，以详细规划或选址论证为依据进行项目管控，强化国土空间规划目标的落地，落实山水林田湖草生命共同体理念。

6、新时期的国土空间用途管制怎么管？

一在推动从土地用途管制转向空间用途管制过程中，还需继承、整合、完善原有的各类用途管制方式。二用途管制范围，逐渐从耕地扩展到其它自然生态空间时，管制的重点要从数量管控转为空间管控，管制方式从计划为主转向计划与市场并重。三总结土地用途管制的经验，将土地用途管制扩大到全域国土空间，建立统一的国土空间用途管制。四统一的国土空间用途管制既有不同尺度、不同层级上的纵向体系，与国土空间规划“五级”体系相辅相成，又要有与县（市）级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标以及详略程度相协调的横向管制规则体系。五在空间层面通过用途分区，制定各类国土空间用途转用政策和技术标准，严格控制各类建设占用优质耕地和自然生态空间；在项目层面，通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节对空间内具体项目用地进行管控。六针对市县规划基于用途分区实行空间准入许可；七针对片区、单元规划实行土地用途转用许可，强调全域处置、要素占补。

国土空间规划按层级内容分为“五级三类”，专项规划是其中关键一类。对于专项规划包含哪些具体分项、如何组织编制、如何处理好与总体规划和详细规划的关系，仍需结合实践开展广泛而深入的讨论。本文从技术实践的角度，就专项规划呈现的新的特征，以及今后在编制过程中需要关注的技术要点展开初步探索。“三类”规划中，唯有专项规划编制主体不局限于自然资源部门。如何根据空间规划体系的新特点，更好的组织专项规划编制工作，将其融入到新的空间规划体系中，实现“一个市县一本规划，一张蓝图”，成为下一步空间规划要面对的重要课题。

1、专项规划呈现什么样的新特点？

（1）编制目的：从横向拓展到纵向延伸

新的体系下，国土空间总体规划形成覆盖城乡、分级管理的规划管制结构。专业部门需要解决的问题从“规划缺位”转变为“规划深度不足”，要在国土空间规划总体框架下，纵向深化和细化本部门的管理内容。

（2）编制内容：体现部门管理事权一致的特征

专项规划的编制和管理，需要关注本部门事权的边界，关注对上位规划强制性内容的传导。专项规划应兼顾全面性与专业性的两种特质，必须做到编制过程的综合性、输出成果的专业性。

（3）技术手段：从单打独斗到多规协同

专项规划不再是部门或者科室的单打独斗，而是建立在全域空间数据平台基础上的全面提升。编制技术流程，起终点都将建立在一张图上，多规协同的工作方式贯穿在规划编制的整个过程中。

（4）成果形式：从各不相同到标准化、信息化

专项规划成果编制完成以后，将接入全市（县）的空间信息平台，为政府管理提供依据。因此，成果的形式必须满足接入信息平台的要求，具体体现为指标量化、图纸矢量化、文本条学问、管理图则化。地方政府需要为此制定全市统一的成果上报标准，确保专项规划关键成果信息能反馈到“一张图”管理平台中。

2、专项规划编制有哪些关键技术环节？

（1）建立专题底图，明确与总体规划衔接关系

专项规划的现状调查建立在以三调为基础的现状底图上。在三调基础上，根据专项规划的特定要求，一是要共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息；二是要开展地类细化调查和补充调查。同时，结合国土空间总体规划的内容，制作专题图，以专题应用为导向，通过数据选取、数据组织、数据展现、数据导出等步骤，形成符合专项规划需求的专题底图。

国土空间规划“一张图”平台总体框架图

（2）校验技术规范，综合确定编制依据

在大中城市，政府以地方技术标准、技术规范检索库、规范汇编等形式对专项规划内容进行进行统一；在中小城市，需要由编制单位针对编制内容进行全方位的研究，形成权威的指标体系和标准引导规划编制。

（3）落实行业诉求，明确深化、优化、修正等技术措施

一是深化编制内容，将总体规划无法确定的详细指标、用地控制要求等内容，以及局部内容的详细设计，通过专项规划予以明确。

二是优化布局，在不突破总体规划强制性内容的前提下，通过科学评估，提出优化用地布局、优化设施安排、优化实施时序等建议，并反馈到国土空间总体规划中。

三是修正缺陷，对于总体规划编制过程中考虑不周全的问题，或者结合城乡发展的新情况，提出对总体规划的修正建议。这些建议本身不具备法定效力，但可以通过国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的制度进行落实和反馈，成为对国土空间规划的重要补充。

（4）规范成果表达，将专项规划策略转译为空间管制语言

一是要将专项规划的结论向上反馈到国土空间总体规划，为年度体检、评估提供建议；二是应促进专项管控措施向下传导到详细规划，用以引导详细规划的编制，从而达到规划成果法定化、可实行的目的；三是专项规划成果本身表达规范，能够清晰明确的将规划意图接入一张图管理平台。

因此，专项规划的最终成果，不应拘泥于传统文本和图集，而应更多借用国土空间总体规划和详细规划常用的文-图-表相结合、图则化的成果表达形式，体现“分区+用途管制”的制度逻辑。成果格式必须与国土空间总体规划数据库相匹配，图形和属性数据必须完整。

专项规划文-图-表相结合的成果表达形式

孙施文——中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授，本学术对话主持人

就我自己的体会来说，国土空间规划至少有这样三个方面是实实在在的难点，需要不断地探讨和完善的。首先是规划的对象的变化，简单讲，就是从过去主要是“点”扩展到“域”，过去主要局限在城市用地范围内、主要关注开发建设和利用，现在需要把全域的国土空间保护、开发、利用、修复和治理作为一个整体进行思考，也就是全域、全要素、全类型活动组合起来，其中相当部分的内容在大家的常识结构中还是欠缺的，需要不断补充。二是工作方法发生了很大的变化，过去大家以想象的未来安排、通过建设去侵入各类用地，没有边界限制、没有总量限制，现在不同了，是在“三调”的基础上，是在各类实有的使用状况下进行调整，或者说，是各种用途之间的腾挪，在这么做的时候也有着更加明确的制约因素，更需要从人与自然生命共同体、在自然要素中山水林田湖草也是生命共同体的角度，去建立不同使用之间的良好关系，去修正和调谐相互之间的关系，而不是重新建构。三是要充分考虑规划体系与治理结构的关系，这既是讲规划编制与实施之间的关系，要从实施以及实施管理出发来考虑规划的内容以及安排；也是讲规划体系本身的层级划分，既是一级政府一级事权，规划与事权相结合，更重要的是不同层级的规划要解决的问题不同、调配的资源和管控的对象不同，因此规划的方式方法也不同。

邓红蒂——中国城市规划学会理事、城乡规划实施学术委员会委员，中国国土勘测规划院副总工程师、研究员

第一，明确规划定位。与其在国家规划体系中的地位相匹配，准确把握国土空间规划的基础、传导、实施三大属性，明确“以空间治理和空间结构优化为主要内容”，聚焦“空间开发强度管控与主要控制线落地”，强化“在空间开发保护方面的基础与平台功能”，“为国家经济社会发展的重大战略任务落地提供空间保障”，并“对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供引导与约束”。

第二，明晰关键任务。打牢规划的底数、底线、底盘，发挥规划统筹作用，解决空间冲突，划定重要控制线，提出目标指标，制定管制规则，通过数据、标准、平台、制度的统一及融合，建设形成国土空间治理的底版，实现国家空间治理目标。

第三，把控内容与深度。在研究与实践中，需从实际出发，逐步探索明确符合国情的“五级三类”空间规划内容与深度，特别在市县国土空间规划中，应将基础分析、格局目标、空间管控、基础支撑与要素配置、国土整治与修复、空间实施策略等，作为切入工作的重要维度。

第四，突破难点工作。本着“边调查、边应用”的原则，了解国土“三调”，做好与空间规划编制及管理需求的衔接，用好用足成果；本着“敬重规律、符合实际、简洁易懂、定量与定性结合”的原则，推进“双评价”工作，识别短板，开展评价结果与人口、城乡、产业、基础设施等方面的联动分析；本着“协同协商、试点先行、梳理冲突、调整规则”的原则，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的科学有序划定，划定应坚持上下联动、区域协调、海陆统筹，与国土“三调”、“双评价”、自然保护地调整等工作协同处理，注重划定与管理的紧密结合，为建立健全国土空间分类管控机制打好基础。

张菁——中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高级城市规划师

一是学习，理解中央精神，重新学习跨学科多专业常识。二是转变，转变理念、工作方法和技术手段。三是磨合，将多规之间相对独立的话语体系、常识结构与技术方法进行融合。四是探索，探索“集约优先，保护优先，用更少的新增建设用地指标支撑新的经济总量的增长”，用土地资源配置来倒逼城市转型发展。建设生态文明不仅是环境承载力底线问题，更是要思考如何通过新路径实现生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理。

个人认为这一轮国土空间规划的工作目标是非常明确的，就是要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，自然资源部陆昊部长曾提出“本轮规划是系统性、整体性、重构性的改革，要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长”等要求。但在与地方政府接触中，能感到有些政府官员仍然将注意力集中在争取新增建设用地指标的惯性思维上，因此，如何找寻新路子是这次规划必须高度关注的，每个城市都要研究如何处理好保护与发展的关系、存量与增量用地的关系等，思考因地制宜实现高质量发展的路径，生态、农业、城镇空间要“各美其美、美美与共”，都能创造空间价值。

郑筱津——中国城市规划学会总体规划学术委员会委员，北京清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高级工程师

第一，转变国土开发保护的目标和模式，全面落实生态文明和以人为本的要求。要彻底扭转过去把发展等同于大规模增长的观念，把关注重点转向质量、效率和资源优化配置。要改变对自然和学问资源进行标本式简单保护的方式，在价值全面认知和资源科学保护基础上加强积极保护和合理利用。要由简单关注人口规模和土地指标，转向关注全体人民的全面需求，完善人本服务。

第二，构建人地和谐的国土空间新格局，合理高效配置各类要素。人加上山水林田湖草海才是生命共同体，要避免机械地对各类空间进行割裂。生态空间要强调生态服务功能的整体性和系统性，根据生态价值不同进行差异化管控；农业空间在坚持最严格耕地保护制度下，对不同类别的农业空间进行分类管控，并促进一二三产融合发展；学问空间应关注学问廊道、学问资源片区等跨区域学问资源整合，构建彰显中华文明和地方魅力的整体学问格局。

第三，完善刚弹相济的管控和传导体系，推动治理体系现代化。有效协调自上而下管控式治理与地方协同式治理，融合“指标-控制线-分区/用途-名录”等多种政策工具，构建刚弹相济的全周期、多维度综合管控体系。规划传导应贯穿编-审-督全过程，要区分刚性和弹性，也可以通过制定规则进行传导。

四点体会：一是人居科学的理论和方法仍旧是国土空间规划编制的重要支撑；二是规划编制是一个多学科、多专业融合和互相学习的过程，要注重专业化与综合性的结合；三是应积极探索新的技术手段和政策工具，提高规划的科学性和可操作性；四是在落实国家战略的同时，也要深入研究地方资源条件、现状特点和需求，因地制宜开展工作。

张尚武——中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学术委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授，上海同济城市规划设计研究院有限企业副院长

首先，编制工作的关键是技术逻辑。规划怎么做要放在整个改革框架中认识。村庄规划强调“多规合一”和“实用性”，其实也是这次改革的总体要求，面向实施编制“有用、好用、管用”的规划是重要导向。

从规划内容看，建立全域、全要素、全过程的管控体系，无疑使编制工作变得更加复杂，但是不能用复杂的技术逻辑去应对复杂问题。城乡规划学科应对空间规划改革，最大意义在于“空间”， 最大的价值在于“规划”。传统建成空间并没有削弱，而是拓展到了整个国土空间范围。针对空间问题的系统思维方法是规划学科的最大优势，把握重点和方向，把问题简化是解决复杂问题的基本逻辑。

二是要把握好几个关系。（1）底数、底图和蓝图的关系。“三调”确定的底数，并不代表底图，底图是要有约束性内容的，这是发挥规划基础性作用的关键，而叠加了战略的才是蓝图；（2）地方战略和国家战略。过去强调地方战略，这次逻辑强调国家战略优先，自上而下传导不仅仅是约束性内容，还有国家战略的传导；（3）规划技术体系和外部运行体系的关系，是双向改革过程。

三是要关注几个关键技术环节。（1）分区分类。主体功能区作为基础性制度要贯彻到国土空间规划体系中去，如何制定分类分区是关键技术环节，不仅是功能性分类，也应该是政策性分类，而且具体的分区分类要跟整个规划编制的层次对应起来；（2）三区三线。逻辑上希翼通过双评价来确定三区三线，但这只是理论上的主观愿望，技术方法上会有很多瓶颈，还是应该用简单的方法解决复杂问题，双评价如果不能得出有约束性的结论，其意义也就削弱了。而且双评价工作不应该是独立阶段，而应该是贯穿整个规划研究过程；（3）规划传导和实施监督。需要理清不同层次规划在整个体系中的定位，否则编制工作会出现交叉和混乱，并且传导体系与监督实施体系是密不可分的，传导的目的是要落实在实施过程中。

林坚——中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系系主任、教授

国土空间规划怎么做，核心应关注六句话：规划改革三前提；规划认识一二三；规划层级三层面；编制起步四个底；实施监督更关键；相互学习最重要。具体而言：

规划改革三前提：国家治理、生态文明、空间秩序梳理。新时代规划不只强调建设，更关注在生态文明背景下，基于国家治理视角，重新梳理国土空间秩序，扮演“治已病”的“大夫”角色。

规划认识一二三：一指应从多规合一、落地管控的体系视角认知国土空间规划，二指五级三类体系在新的历史时期需着重体现人与自然和谐共生、以人民为中心两个出发点，三指强调高质量发展、高品质生活、高水平治理的“三高”新理念。

规划层级三层面：从宏观、中观、微观三层面理解规划层级，国、省两级规划为宏观层面，定位为蓝图+政策；市、县两级规划为中观层面，强调市县有别、“城、土、海”三规合一、全域+中心城区两层设置。

编制起步四个底：编制起步强调底数、底盘、底线、底蕴，体现规划的公共政策属性，强化公权力责任机制，使规划最终能面向人民群众、落实到宗地宗海，为确权登记和明晰财产权利关系提供依据，“自产权进、从产权出”。

实施监督更关键：规划的发展经历了以建设管理为主、叠加资产管理为主、叠加资源管理为主、叠加生态管理为主的过程，未来则强调面向国家整体安全观的规划管理，包括生命安全、人文安全、资源安全等，有效的规划实施监督体系是整体国土安全的重要保障，规划的能用、好用、管用也需在实施监督过程中进行检验。

相互学习最重要：过往各类规划各有所长，其技术逻辑、话语体系不尽相同，多规合一之后，要求相互学习，集各类规划之所长。所谓一口吃不成一个胖子，当前面临的一系列问题将在未来五级三类的规划体系中逐步探索解决。